Особенности действия ЕХ МСУ в российской правовой систем

Подходы к анализу местного самоуправления:

1) Институциональный – характеризуем муниципальное образование как муниципальное учреждение (подразумевая конкретные органы, структуры, через которые осуществляется местная власть). Такой взгляд можно обнаружить и в Конституции РФ, а именно в ст.12: МСУ в пределах своих полномочий самостоятельно. Т.е. эта статья касается конкретных структур, которые эти полномочия реализуют. Поэтому формулировка «полномочия местного самоуправления» очевидно символизирует именно институциональный подход;

2) Функциональный – через деятельность соответствующих властных субъектов. В главе 8 Конституции РФ немало таких примеров, где местная власть осуществляется через непосредственные формы демократии, местное самоуправление – деятельность, осуществляема на соответствующей территории, соответствующими органами.

3) Субъектно-правовой – право субъекта местного самоуправления на осуществление местного самоуправления. Часто можно увидеть, что МСУ – это субъективное право. Подобный подход также можно найти как в Конституции РФ, так и в Европейской хартии МСУ с тем, что МСУ рассматривается как субъективное право, право на МСУ и субъект здесь характеризуется неоднозначно. В этой связи вспоминаются отдельные граждане, и население, и муниципальные образования, выступающие субъектом, имеющим право на МСУ.

Вопрос:Коль МСУ - это институт публичного права, возникает вопрос о том, не является ли МСУ обязанностью субъекта?У нас это особо не рассматривается как обязанность. Тем не менее, существуют основания для такого подхода тоже. Толкуя соответствующие положения Конституции, КС обращал на это внимание и сказал, что поскольку речь идет об институте публичной власти, то отказаться от МСУ субъекты не вправе. Недопустимость отказа от МСУ свидетельствует об обязательности организации именно такой власти. В связи с этим необходимо обратить внимание на Постановление КС от 30.11.2000 №15-П(«Курское дело») о конституционной природе МСУ.

Рассмотрение МСУ как право или обязанности во многом вытекает из тех теорий о МСУ, которые обосновывались еще Гнейстом. В их числе политическая теория МСУ, по которой обосновывалась необходимость участия в реализации, осуществлении МСУ, т.е. МСУ - почетная обязанность граждан по осуществлению власти. В связи с этим предполагалось, что лица, привлекающиеся к этой обязанности, не получают вознаграждения. Тем не менее, эта почетная обязанность с тех пор достаточно прочно утвердилась в практике МСУ. В той же Германии в законах об общинах можно заметить, что особое место в этих законах занимают нормы об обязанностях граждан общины по осуществлению определенных работ. Например, выполнение функции административных помощников, в том числе, помощников при подсчете голосов на избирательном участке, или привлечение в качестве специалистов, экспертов при рассмотрении тех или иных вопросов жизнедеятельности МСУ, а именно – в комитетах (представительных органах МСУ).

У нас пока институт обязанностей МСУ не особо разработан и в Законе о МСУ есть лишь некоторые попытки введения этих обязанностей. Например:

А) Институт самообложения населения. Если на сходе или референдуме будет принято решение о самообложении, то отказаться от выполнения данной обязанности уже не получится. Конечно, с одной стороны, этому должно предшествовать решение самого население. Но оно принимается большинством, как мы помним.

Б) Институт социальных работ. Он добровольный. Если лицо дает согласие на участие, то возникают другие отношения по обязанности осуществления социальных работ.

Эта идея обязанностей нашла место в определении МСУ Европейской хартией, где речь идет о том, что МСУ осуществляется под собственную ответственность. Эта идея собственной ответственности как позитивной обязанности была поддержана в толковании института МСУ КС.Таким образом, осуществление МСУ под собственную ответственность дает основания для развития именно этого подхода к МСУ как обязанности. Но еще раз: у нас это пока не распространено так,как в ряде западных государств. Поэтому у нас на сегодня МСУ это в первую очередь право.

__________

Местное самоуправление (ст.3 п.1 Европейского хартии местного самоуправления) – право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.

__________

В трактовке этого определения есть указание не только на право, но и на способность. Т.е. есть основания говорить о предъявлении определенного рода требований к субъектам, которые могут обладать соответствующим правом либо предъявлять требования к государству, чтобы свое право субъект мог реализовать, чтобы наличествовали все необходимые условия.

Кроме того, здесь есть указание на самого субъекта, т.е. речь идет о правоспособности органов местного самоуправления. Дословный перевод Европейской хартии здесь не очень однозначен. Если иметь ввиду, что властвующий субъект – это органы, то это очень узкое толкование определения. Употребление столь широкого понятие дано Европейской хартией для того, чтобы государства-участники сами определились, как будут выглядеть субъекты, наделенные этим правом и имеющие соответствующую способность по решению определенного круга публичных дел.

Эти субъекты могут выглядеть по-разному. Сами по себе органы – не субъекты, они инструмент субъекта, которые действуют от имени и по поручению определнного публичного субъекта. Поэтому было бы более корректно говорить о публично-правовом образовании, которое обладает правом и способностью. При этом это публично-правовое образование обладает достаточным инструментами для того, чтобы реализовать свое право, в том числе через органы МСУ. Такой подход смещает акценты, поскольку главный субъект – сама социально-территориальная общность, муниципалитет, муниципальное образование, община, коммуна, как угодно назовем. Тем не менее, в любом случае, это публично-правовое образование, обладающее тремя важнейшими признаками любого ППО: 1) население, 2) власть, 3) территория. От имени данного субъекта будут действовать, понятно, органы, уполномоченные, наделенные соответствующей публичной властью для реализации задач МСУ.

В этом определении можно заметить еще одну важную деталь: ППО, представляющее собой территориально-организованное население, вовне реализующее свою власть через органы, тем не менее, действует в интересах населения. Т.е. население является и субъектом и объектом управления. Ведь самоуправление – это когда сам субъект в своих интересах собой же управляети решает какую-то часть публичных дел. Поэтому и в субъекте мы просматриваем местное население, как территориально организованное и действующее через определенные органы в интересах населения, организуя его жизнедеятельность., всеми признаками обладая, в том числе своей собственной компетенцией, обладающее в ряде сфер полномочиями для решения определенных задач.

Любопытно также, что речь идет о публичных делах. В переводе Европейской хартии в качестве предмета деятельности МСУ указывались государственные дела. Впоследствии, перевод был уточнен и используется более широкий термин «публичные дела», имея ввиду, что публичная власть шире понятия «государственная власть», поэтому публичная власть такжевключает в себя и муниципальную власть. А это разграничение, например, для российской Конституции имеет большое значение, поскольку государственная власть и МСУ разведены и не представляют собой единую систему, хоть и тесно взаимодействуют.

Поэтому сопоставление Европейской хартии и национального законодательство очень важно – нужно увидеть этот мост и, соответственно, надо учесть основные акценты данного определения. Тем более, определение, которое дается в российском законодательстве, в том числе, Конституции РФ, отличается своим субъективно-правовым акцентом права и способности, и акцентом на конкретный субъект – публично-правовое образование, чего у нас не сделано.

__________

Местное самоуправление (ст.3, ст.12 КРФ) – основа конституционного строя РФ и выражение власти народа.

Местное самоуправление (ст.1 ФЗ о МСУ) – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

__________

Характеристика МСУ (с учетом доктринальных источников и мнения КС):

1. Вид публичной власти – муниципальная власть.

2. Элемент системы публичного управления.

3.Демократический институт гражданского общества.

4.Институт самоорганизации населения, не входящий в систему государственной власти.

Здесь просматриваются два начала: властно-управленческое, с одной стороны, и гражданско-общественное, с другой, т.е. институт власти и гражданского общества. Эти характеристики и сочетаются в МСУ. При этом вряд ли будет правильно отказываться от той или другой сущности МСУ. Например, концентрироваться только на его общественно-гражданском правозначении, указывать на то, что это исключительно институт гражданского общества, который не входит в систему государственной власти, указывая тем самым только на общественные начала данного института. Игнорировать властные начала не получится, поскольку это считается некоторым уровнем государственной власти. Многие говорят, что это не уровень, поскольку это отдельная публичная власть, это особая форма, отделенная от государственной власти. Тем не менее, условно мы это делаем, подчеркивая публично-властные начала, которые присутствуют на любом территориальном уровне.

Это не только институт публичной власти, но и институт публичного управления. Здесь особенно важно обратить внимание на то, что МСУ все-таки исполняет закон, а не создает его. Поэтому если говорить с т.з. принципа разделения властей, то можно сразу заметить, что на местном уровне принцип разделения властей не работает, потому что мы говорим здесь исключительно об управлении. Соответственно, любое правотворчество на местном уровне имеет также подзаконный характер. Таким образом, можно говорить исключительно об административном нормотворчестве на этом уровне. В этом смысле верна позиция о том, что МСУ – институт публичного управления.

В какой-то мере нас может дезориентировать то обстоятельство, что управленческий характер данной власти несколько затушеван, прежде всего, тем, что на некоторых этапах нашей небольшой муниципальной истории на МСУ сваливались такие задачи, когда органы МСУ, по сути, должны были подменить законодателя, когда федеральный закон указывает на то, что какой-то вопрос должен решаться не законодательно, а через муниципальные правовые акты, в то время как закон даже не давал соответствующих ориентиров для этого. Такой пробел создавал определенные проблемы, поскольку МСУ вынуждены были отдельные институты непосредственной демократии самостоятельно регулировать даже без должно установленных законодательных актов. Постепенно это преодолевается, и законодательный акт подробно разрабатывается для муниципального нормотворчества. Хотя кое-где еще есть остатки старого подхода, недостаточного для регулирования вопросов, например, прямой демократии. А что это за институты прямой демократии, которые недостаточно урегулированы федеральным законодательством и законодательством субъекта, пробелы которых должны восполнять сами муниципальные образования? Например, та же процедура самообложения, как одна из форм непосредственной демократии. КС указывал, что данный институт имеет право на жизнь. Есть также такие институты как правотворческая инициатива. В федеральном законодательстве есть определенные подходы к этому, но дальше – вакуум. Т.е. такие проблемы есть с той т.з., что система публичного управления, или МСУ, которая реализуется на муниципальном уровне, не имеет необходимой или достаточной правовой основы в каком-то направлении. Такие крайности, когда законодатель все урегулировал в сфере правового регулирования МСУ, тоже есть.

С точки зрения сочетания разных начал, под понятием МСУ следует понимать:

- систему самоорганизации населения– реализация общественных начал. Оно выражено нашей Конституцией в том, что в той же ст. 12 сказано, в РФ гарантируется и признается МСУ. Тем самым, вроде изначально не государство создает эту власть, а лишь признается ее существование. Т.е. есть основания говорить о том, что население само организовалось без какого-либо государственного участия, для решения общих вопросов совместного общежития, и, таким образом, можно решать такие вопросы без какого-либо вмешательства со стороны государства. Государство должно признавать данный институт и гарантировать его существование;

- право на местное самоуправление (субъективный аспект) - это право на осуществление МСУ соответствующими субъектами, хотя, еще раз надо подчеркнуть, с субъективной стороны, с т.з. субъекта МСУ, Конституция не определилась так же четко как Хартия. Если Хартия говорит о ППО и его ставит во главу угла как субъекта, то Конституция говорит о праве на МСУ не особенно концентрируя внимание на том, кто это делает – граждане отдельные, либо все-таки население, либо органы МСУ, либо само муниципальное образование как публично-правовое образование;

- местную власть (властное, управленческое начало) – в той же ст.32 Конституции мы видим, где определяется право на принятие участия в управлении делами государства, что это комплексное право на участие в управлении делами государства включает в себя и управление на местном уровне. С этой т.з. Конституция РФ вписывает МСУ в государственные дела и формы участия в государственных делах. Властно-управленческое начало видно во многих и в других положениях Конституции.

Признаки МСУ:

+ Внешние признаки МСУ совпадают с признаками муниципального образования или ППО, который является носителем МСУ и уже здесь выступают в качестве таких признаков территория, компетенция, собственность, бюджет, население.

+ Внутренние (сущностные) признаки МСУ – его характеристика с т.з. общественных, государственных начал, их сочетание;

Что касается внутренних (сущностных) признаков МСУ, то есть теории сущности местного самоуправления (классификационный критерий – как характеризуется связь МСУ и государства, т.е. какими делами занимаются муниципалитеты – государственными или какими-то иными, сугубо местными, которые не являются государственными задачами):

v Общественное направление:

· Теория свободной общины (Токвиль, Гербер, Аренс и др.) – вытекает из естественно-правовой теории. Граждане коллективно проживают на территории, они вынуждены совместно решать свои дела и создают общину, в рамках которой и решаются вопросы жизнедеятельности населения, не обращаясь к другим субъектам. Соответственно, именно такая форма, общинная, возникает раньше государства.Поэтому нельзя сказать, что эта свободная община, имея естественно-правовую природу, может быть увязана каким-то образом с происхождением государства. В том числе особый характер вопросов, которые решаются – местные. Вопросы жизнедеятельности общины специфичны, поэтому можно говорить о том, что свободная община – самостоятельный субъект, имеющий свой источник происхождения и особый характер деятельности, отличающийся от государственных целей и задач;

· Общественно-хозяйственная теорияили теория «земств» (В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков) – дела местного хозяйства отличаются от государственных задач. Здесь имеем дело с сообществом, которое решает специфические вопросы местного хозяйства, не обращается к государству и даже самооблагается для решения совместных задач.

v Государственное направление – с развитием государства и усложнением самой жизнедеятельности в рамках разных форм, неизбежно стало преобладать государственное направление. Это взаимопроникновение, смешение всех публичных задач. В какой-то момент выделение местных дел стало практически невозможным в силу усложнения самих местных задач, необходимости их решения на основе привлечения определенных достижений, в том числе, научно-технических. В результате получилось, что от исконно местных дел ничего не осталось, и всякие дела, которые решаются на местном уровне, имеют корни в государственных делах, и ни один вопрос, который решается на местном уровне, не является полностью автономным, поскольку так или иначе он все равно выходит на государственные задачи и вопросы. Сейчас в современных условиях это многократно подтверждается, и потому, как у нас определяются вопросы местного значения, это тоже заметно, потому что это лишь отдельные задачи, отдельные вопросы, но в тех предметах ведения, которые являются государственными и, в конечном итоге, даже вопросы жилищно-коммунального хозяйства, уже становятся не совсем чисто коммунальными, потому что регулирование тех же тарифов – это уже задачи государственные и другие вопросы, связанные с жилищно-коммунальным хозяйством, тоже уже решаются на другом уровне. Иными словами, выделить ту самую сферу жизнедеятельности, которая, строго говоря, вообще отделена от государственных задач, в общем-то не получается. Это способствует тому, что МСУ уже рассматривается, как часть государственной деятельности, но особая. Политическая и юридическая теории не просто связывают МСУ с государственной деятельностью, но все-таки пытаются обособить субъекта, общину, от государства и указать на особый ее статус:

· Политическая теория (Р. Гнейст) – в политическом аспекте МСУ должно быть самостоятельно, тем более, что оно реализуется самими гражданами общины под собственную ответственностью и они выполняют на общественных началах, в том числе, управленческие функции. Именно на основе политической теории развиваются идеи местной демократии. Независимость от государства должна быть в том числе политическая, поскольку лица, работающие в рамках местного сообщества, те же граждане, они не находятся на службе государства, не являются госслужащими, а, значит, это еще одна гарантия независимости от государства.

· Юридическая теория (Л. Штейн)–МСУ реализуется через особых субъектов, которые автономны от государства и организационно от него обособлены. Они имеют статус самостоятельных публичных лиц. Кстати, вот эта теория публичного юридического лица с юридической теорией МСУ тесно связана. Соответственно, общины как самостоятельные публичные юридические лица гарантируются государством. Эта автономия, и вместе с тем, деятельность, которой они занимаются, не обязательно только сугубо местная, поскольку те задачи, которые могут быть переданы от государства, делегированы для решения на местном уровне. Однако собственными средствами и силами через органы, которые формируются населением, т.е. самим местным сообществом, а не государством и вот эта самостятельность юридическая как субъекта права должна быть гарантирована, в том числе на уровне Конституции (кстати, в Хартии именно эта идея и развивается). Т.е. это организационная обособленность с функциональной взаимосвязью.

v Дуалистическая теория – в последнее время преобладают конвергенции разных теорий. Нужно учитывать и общественные, и государственные начала в МСУ, как полагает большинство современных представителей науки муниципального права. Поэтому сейчас возникают такие дуалистические теории, которые говорят, что да,МСУ имеет и общественную и государственную природу, которая может сочетаться, сосуществовать. Чего больше, чего меньше – это не так важно, главное – понимать, что оба начала в МСУ присутствуют.

Субъекты права МСУ

Подходы к субъектам различаются в первую очередь зависят от того, какая теория сущности МСУ будет преобладать и будет воспринята в Конституции, какая именно модель конституционного управления будет далее закреплена и реализована на практике. В российской конституционной практике мы наблюдаем сложный путь к пониманию субъекта права МСУ с той тенденцией, что больше преобладает понимание субъекта как коллективного. Т.е. мы постепенно движемся к тому, к чему в других странах давно пришли. В той же Европейской хартии развивается этот принцип. В последних решениях КС четко прослеживается, что право на МСУ принадлежит особым образом организованному коллективу, а это муниципалитет, муниципальное образование, ППО.

Граждане

Это право граждан на участие в осуществлении МСУ. Возможно через реализацию только тех прав, которые имеют индивидуальный характер

Право на осуществление и на участие в осуществлении МСО посредством реализации на местном уровне:

-права избирать и быть избранным в органы МСУ (ч.2 ст.32)

- право на участие в местном референдуме (ч.2 ст.32)

- право на получение информации (ч.4 ст.29)

- право на объединение (ст.30)

- свободы собраний (ст.31)

- права на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст.33)

Эти права получают самостоятельное значение в качестве политических конституционных прав и в этом случае мы говорим, в первую очередь, о реализации политического права, и одновременно об участии в осуществлении МСУ. Тем не менее, это признание гражданина субъектом права на осуществление МСУ долгое время поддерживалось законодателем. Если даже посмотреть действующий закон, то несмотря на все проведенные реформы, у граждан осталось право обращаться в суд в случае, если получен отказ в регистрации устава муниципального образования. Значит, в какой-то части законодатель полагает, что право на МСУ – это в какой-то части индивидуальное право, когда каждый отдельный гражданин может защищать это право. Однако в одном из последних Определений, КС пришел к выводу о том, что один гражданин не может обращаться в суд от имени МСУ, поскольку это право все-таки коллективное.

Население

Также достаточно распространенная т.з. Вытекает из ч.1 ст.130 Конституции, где население рассматривается как субъект, решающий вопросы местного значения самостоятельно. И в качестве таких вопросов местного значения названы право на владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью (ч.1 ст.130 КРФ) в городских, сельских поселениях, на иных территориях (ч.1 ст.131 КРФ). Также есть указание и на то, каким образом местное население это осуществляет - осуществление непосредственно или через органы МСУ (ч.2 ст.130 КРФ).

Муниципальное образование

Вместе с тем, когда мы говорим о том, что население – это субъект, то здесь все-таки нужно иметь ввиду, что только в том случае население будет выступать субъектом, когда оно будет юридически организовано и с т.з. Е.В. говорить о том, что население – субъект право на МСУ – это не вполне точно, потому что население только тогда выступает таким субъектом, когда оно рассматривается как территориально-организованная общность, а это собственно говоря и есть муниципальное образование. Поэтому субъектом права, вне всяких сомнений, является муниципальное образование, хотя этот термин мы в Конституции не найдем, что усложнило наш путь к пониманию субъекта права МСУ. Сам термин МО впервые появился в ГК, хотя это ППО и, в первую очередь, регулирование должно было осуществляться в законах, прежде всего, муниципальных. Далее Закон о МСУ воспринял этот термин и мы можем сделать вывод о том, что это ППО, социальная-территориальная общность, обладающая всеми необходимыми признаками ППО, включая и территориальный признак, т.е. действующий в определенных территориальных границах и эти границы установлены законом субъекта РФ.

4. Органы местного самоуправления (ч.9 ст.35, ч.7 ст.37 ФЗ №131)

Органы во внутримуниципальных отношениях МСУ выступают в качестве таких субъектов. Например, при взаимоотношениях с другими органами или с населением. Однако если говорить о внешних отношениях, то здесь органы представляются как МО и, конечно, в этом случае, в первую очередь, мы должны говорить о том, что субъектом внешних отношений выступает МО, а в лице каких органов – оно само будет решать. Это, кстати, также очень важно и для процесса – к кому именно мы предъявляем требования, к органу или к МО.

Дискуссии:

1) Является ли право на МСУ индивидуальным или коллективным?Вопрос об этом мы уже поднимали, поэтому мы сами можем сделать выводы о том, насколько право на МСУ можно считать индивидуальным.

2) Как соотносятся МО и органы МСУ как субъекты права на осуществление МСУ? Этот вопрос мы будем еще не раз обсуждать. Сложность его состоит в том, что органы МСУ в большинстве своем обладают правами юр лица. Соответственно, это несколько усложняет проблему. Т.е. у них есть самостоятельный юридический статус, т.е. они не просто выступают от имени муниципального образования, они еще и юридические лица. Это вносит путаницу, хотя в гражданском обороте и те и другие выступают в качестве субъектов, но прежде всего, если в гражданские правовые отношения вступает муниципальный субъект, то орган выступает от его имени. Эта аксиома также закреплена в ГК.

Важные для изучения курса «муниципальное право» постановления КС:

1.Постановление КС от 30.11.2000 №15-П, абз.4 п.3 мотивировочной части: КС говорил о субъектах права на осуществление МСУ, в том числе праве граждан, т.е. об индивидуальном праве на МСУ и, рассматривая это право, в том числе говорил о том, что к реализации данного права применимы конституционные принципы, в том числе, все требования по поводу допустимых ограничений, которые установлены в ч.3 ст.55 Конституции, тем самым, придавая конституционное значение праву на МСУ, а с другой стороны, указывая на то, что оно может быть индивидуальным. Это было еще в 2000 г. С тех пор прошло немало времени и 2002 г. был переломным, когда МО в лице их органов и выборных лиц были признаны также субъектами обращения с конституционной жалобой. 

2. Постановление КС РФ от 24.01.1997 №1-П: граждане – субъекты обращения в КС РФ с индивидуальными и коллективными жалобами.

3. Постановление КС РФ от 02.04.2002 №7-П: МО в лице органов местного самоуправления, выборных должностных лиц, а также в лице иных уполномоченных субъектов являются субъектами обращения в КС с конституционной жалобой. МО рассматриваются, по сути, как объединения граждан, которые по ч.4 ст.125 Конституции также рассматриваются в качестве возможных заявителей по делам, по жалобам в защиту конституционных прав и свобод.

Требования к экзамену: так как нет семинаров, задач-казусов на экзамене не будет, в качестве задания будет коллизия и теоретический вопрос (90 баллов: по 45 за каждое задание плюс 10 баллов за мониторинг). Теоретический вопрос на сопоставление каких-либо муниципальных институтов, поэтому предполагает ответ сравнительного содержания: сопоставить муниципально-правовые явления, обнаружить общие черты, особенности, сделать какие-то выводы. В коллизии мы системно толкуем предложенные нормы, находим, в чем пересекается регулирование, пытаемся дать истолкование , которое могло бы примирить эти нормы или, наоборот, усматриваем противоречие и объясняем, как его можно разрешить.

Мы остановились на практике восприятия субъектов обращения в защиту прав МСУ в КС. Это также интересный вопрос, так как с этой точки зрения тоже можно рассмотреть вопрос о том, кто же является субъектом МСУ и, соответственно, кто от имени этого субъекта может обращаться в защиту прав. Здесь разнообразие практики можно наблюдать. С одной стороны вначале, было Постановление от 24 января 1997 года №1-п, где было сказано, что субъектами обращения могут быть и индивидуальные граждане в защиту права на осуществление МСУ. Они могут обращаться с индивидуальными и коллективными жалобами. Это одно из знаковых постановлений, называется оно обычно «Постановление по удмуртскому делу», потому что оспаривалась конституционность положений закона Удмуртской республики «О системе органов государственной власти». Тогда КС высказал целый ряд интересных позиций по поводу территориальной основы МСУ и статуса соответствующих субъектов, но самое главное, что субъектом обращения была группа граждан. Можно сказать, что здесь имело место индивидуальное обращение, потому что каждый гражданин в отдельности представлял индивидуального субъекта.

А вот уже в 2002 году в Постановлении по делу Злобина-Хнаева КС указывает на возможность обращения такого коллективного образования как муниципальное образование в лице органов МСУ и выборных должностных лиц, а также иных уполномоченных органов, а также иных уполномоченных субъектов. С тех пор уже сформировалась достаточно обширная практика по обращению в КС с соответствующими жалобами органов МСУ.

Потом Гриценко выставит в blackboard или sharepoint ссылки на исследования на тему субъектов: каким образом жалобы оформлялись, кто выступал в качестве субъектов от имени заявителей. Здесь очень интересная картина наблюдается, что это не только представительные органы МСУ и глава МО, это может быть и глава местной администрации, и другой уполномоченный субъект, например, представитель, который от имени МО подает соответствующую жалобу, и даже само МО (особенно в последнее время это практикуется).

Что важно и почему, собственно, КС обосновал возможность обращения самого МО с жалобой? МО, как мы уже видим из характеристики МСУ, субъект достаточно сложный, это прежде всего публично-правовое образование. Однако обосновывая возможность обращения МО и от его имени органов в КС, в этом деле КС данную характеристика МО в общем-то не использовал, иначе нельзя было бы выйти на часть 4 статьи 125 и на соответствующее положение ФКЗ о КС, который трактует заявителей по данной категории дел, то есть кто может быть заявителем по жалобам граждан на нарушение их конституционных прав законом, а это граждане (граждане, иностранные граждане, лица без гражданства, если у них есть соответствующие конституционные права) и объединения граждан. Есть достаточно широкий спектр коллективных субъектов: физические лица, хозяйствующие субъекты, общественные объединения, религиозные объединения, СМИ. В этом ряду появляются еще и МО как объединения граждан. Конечно здесь есть определенная проблема в том смысле, что мы рассматриваем МО именно как объединения граждан, то есть, в сущности говоря, делаем акцент на его общественной природе исключительно и на том, что это объединение граждан. Но мы знаем, что вообще-то это не просто объединение граждан, а еще и ППО. Эта природа МО не стала препятствием, чтобы рассмотреть МО именно как объединение граждан, которое может выступить в защиту своего конституционного права на МСУ.

Получается, что есть общая конституционная жалоба, в ее рамках МО рассматривается в качестве одного из возможных субъектов объединения граждан. Никакой специальной конституционной жалобы нет.

Принципы организации МСУ

Для раскрытия природы МСУ важное значение имеет обращение к принципам организации МСУ:

С точки зрения международных норм, составляющих часть правовой системы РФ, если эти нормы в нее включены, важную роль играет Европейская хартия самоуправления, которая предлагает некий набор начал, принципов организации МСУ, которые имеют отражение и в российской Конституции, но в чем они сходятся в КРФ, в чем отличаются, в чем особенность этих принципов, которые выглядят одновременно и как гарантии (и поэтому чаще всего здесь употребляется более широкий термин «стандарт МСУ»).

Открываем Европейскую хартию, положения которой иллюстрируют те принципы, о которых мы сейчас будем говорить. Соответственно, поскольку речь идет не только о принципах как руководящих идеях, началах, но еще и о гарантиях реализации соответствующих принципов, то мы употребляем термин «стандарт» и пытаемся их классифицировать по определенным критериям

Исходя из характеристики сущности МСУ выделяют следующие группы стандартов:

1.Институциональные - те, которые характеризуют МСУ как институт, в том числе и как некие структуры:муниципальные учреждения.

2.Функциональные - те, которые касаются компетенции, деятельности по решению определенной части публичных дел и управлению ими.

3.Организационные - касаются непосредственно внутренней организации , того, каким образом эти муниципальные структуры создаются и действуют, как строится система органов.

4. Финансовые - как обеспечивается финансовая самостоятельность.

5. Процессуальные - это возможность судебной защиты.

Если обратимся к тексту хартии, то заметим, что она не такая объемная, но достаточно содержательная. Уже в преамбуле мы находим характеристики МСУ, те принципы, на которых строится местная власть в тех государствах, которые присоединяются к Хартии и устанавливают, что они будут организовывать местный уровень власти на началах МСУ.

1. Институциональные стандарты

Если говорить о гарантиях МСУ как института организации местной власти, то можно в самой преамбуле заметить, что это самостоятельный демократический институт, самостоятельный уровень публичной власти, и также есть указание на то, что это должно быть отражено во внутригосударственном нормативном регулировании и по возможности в Конституции.

Ст.2 ЕХМСУ: требование по возможности конституционного (или по крайней мере законодательного) признания государством-участником принципа самостоятельности МСУ,

Преамбула: требование признания существования местных сообществ (местных властей, коммун) как одной из основ любого демократического строя;

закрепление содержательных признаков МСУ, которым также должны следовать государства-участники:

Принцип самостоятельности МСУ должен быть признан по возможности в конституции или по крайней мере в законодательстве.

Кроме того, необходимо признание существования местных сообществ. Если вы сейчас смотрите в преамбулу, то замечаете, что в ней речь опять же идет об органах МСУ, а не о местных сообществах, местных властях, коммунах. Признание существования органов МСУ как основы любого демократического строя, надо все-таки точнее говорить о том, что признается существование местных коллективов, местных единиц с соответствующим статусом публично-правовых субъектов в качестве основы демократического строя. Закрепляются также некие содержательные признаки МСУ, которым должен соответствовать данный уровень власти и которым должны следовать государства-участники

Определение МСУ нам хорошо знакомо из статьи 3:

__________

Местное самоуправление - коллективное право и действительная способность местных сообществ (коммун) регулировать и управлять в рамках законов существенной частью публичных дел под собственную ответственность и в интересах населения (п. 1 ст.3 Хартии).

__________

Причем данная часть публичных дел, как она должна решаться, она должна осуществляться через демократические формы, сочетание прямой и представительной демократии на местном уровне. Обратите внимание, как эти демократические начала заявлены в Хартии, здесь мы усмотрим некоторые различия с тем, как это сделано в КРФ, не только с точки зрения формулировки МСУ как коллективного права (это мы уже отметили, что это отличает Хартию от КРФ), но и сточки зрения заявленных демократических форм осуществления МСУ при сочетании форм прямой и представительной демократии.

- наличие в качестве правила сформированных на основе свободных, тайных, равных, прямых и всеобщих выборов советов или собраний, которые принимают важнейшие решения и могут иметь также ответственные перед ними исполнительные органы. При этом допустимо обращение в целях принятия указанных решений к формам прямой демократии в соответствии с законом (преамбула, п. 2 ст. 3 Хартии), т.е. использование форм непосредственной демократии зависит от усмотрения государства-участника

В пункте 2 статьи 3 есть указание на то, что, прежде всего, правилом является наличие сформированных на основе свободных тайных равных прямых всеобщих выборов советов или собраний. Именно они принимают важнейшие решения и могут иметь подотчетные им и ответственные перед ними исполнительные органы. Само по себе наличие исполнительного органа не является обязательным, но важным является то, что здесь заявляется приоритет совета как представительного органа в системе МСУ. Очевидно, возможно сочетание функций представительных и исполнительных в самом представительном органе. Таким образом, наличие исполнительного органа как дополнительного, подотчетного не есть обязанность, но по крайней мере такую модель тоже можно использовать, то есть разграничить функции, но не разделить власть. Власть все равно концентрируется в представительном органе.

Еще один момент, который обращает на себя внимание: положение о приоритете и центральном месте совета собраний в системе МСУ не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме участия граждан, если это допускается законом. Получается , что все таки представительная форма осуществления МСУ имеет приоритет над непосредственной. По крайней мере так представлено в Хартии.

Значит ли это, что государства должны устанавливать именно такое сочетание форм прямой и представительной демократии, как предложено в Хартии? Здесь, наверное, и проявляется гибкость формулировок Хартии, которые мы сейчас анализируем. Не, все-таки законодатель соответствующего государства должен выбрать разумное сочетание этих форм, которое соответствует правовой традиции, а также политическим традициям соответствующего субъекта. Возможны варианты, и мы знаем, что в практике разных государств это решается по-разному: где-то действительно преобладает представительная форма, где-то, наоборот, формы прямой демократии имеют особое значение. Вспомним Швейцарию с ее референдумной демократией, насколько серьезно используется там именно эта форма решения вопросов. В РФ изначально акцент делался на прямые формы демократии в МСУ, но постепенно происходит коррекция. Именно представительных формы местами выступают на первый план. Это выражается, например, в самом институте муниципальных выборов, то, что используется пропорциональная система выборов, и есть использование представительных начал даже в самой избирательной системе, потому что здесь непосредственное участие граждан сводится в основном к голосованию, но не к выдвижению. Выдвижение происходит через представительные формы, таковыми являются объединения избирательные (в наем случае это вообще только политические партии, они уже определяют круг кандидатов). Это не единственный пример, потому что избрание должностных лиц, как и самих органов возможно не только путем прямых выборов, но и косвенным путем, путем использования многоступенчатого порядка, когда представительный орган формируется из представителей нижестоящих представительных органов, либо когда глава МО избирается составом представительного органа.

Ну а если мы таким образом реформируем и институт муниципальных выборов, то, соответственно, и институт отзыва тоже меняется по своему содержанию (изначально он представлял собой форму непосредственного участия населения). Однако при использовании пропорциональной системы институт отзыва уже не очень возможно применить. Более того, это подтвердил и КС: в том случае, если используется пропорциональная система, то оставление института отзыва только в отношении части депутатов будет нарушать принцип равенства прав депутатов, значит институт отзыва в таком случае уже не будет применяться. Но он будет заменяться на другой институт - прекращения полномочий депутата в случае, если он выходит из фракции. Это уже ответственность перед тем избирательным объединением, которое включило данного депутата в списки кандидатов.

Таким образом, использование форм непосредственной демократии и место этих форм в системе МСУ зависит от усмотрения государств-участников. Из Хартии тоже можно такой вывод сделать. Единственно обязательной является представительная демократия в лице советов (собраний).

2. Функциональные стандарты

Что касается функциональных принципов и стандартов, речь идет, прежде всего, о требованиях к предметам ведения, к полномочиям коммун/субъектов МО (ст.4 ЕХ МСУ). Эти принципы сформулированы в статье 4 Хартии, которая называется «Сфера компетенции МСУ»

- разграничение основной компетенции (установление конституцией и законом) и дополнительных полномочий (в соответствии с законом)

Здесь мы тоже можем обнаружить несколько особенностей. Например, то, что Хартия различает основную и дополнительную компетенцию, основные полномочия и дополнительные полномочия, обязательные и факультативные (это то, что сразу приходит в голову при сравнении терминологии Хартии с терминологией нашего законодателя). Действительно, есть некая основная компетенция, которая должна устанавливаться в качестве обязательной в Конституции, законе, и дополнительные полномочия возможно устанавливать в соответствии с законом. 

- принцип субсидиарности; отнесение к компетенции МСУ полномочий по остаточному принципу

Ключевым при этом является еще один важный принцип - принцип субсидиарности. Какой универсальный принцип часто вспоминается в связи с федеративным территориальным устройством, в рамках наднациональных объединений, ну и конечно в связи с МСУ? Все это принцип субсидиарности, то есть это достаточно широкий принцип. Но в МСУ что он означает? Иными словами, это остаточный принцип в определении компетенции. То есть когда мы говорим, что орган или местное сообщество, коллектив, МО решает все те вопросы, те публичные дела, которые не отнесены к другим уровням власти, другим субъектам. Действительно, статья 4 достаточно подробно говорит о том, что полномочия преимущественно должны возлагаться на уровень власти наиболее близкий к гражданам, то есть на местный уровень, но возможно возложение этих полномочий и на другие уровни власти в силу их природы, особых требований эффективности управления и экономии средств при решении соответствующих задач. Эти требования должны учитываться при разграничении компетенции по уровням публичной власти. Если какая-то задача, какая-то функция более эффективно осуществляется на соответствующем уровне власти, то она должна за ним закрепляться. То, что не решается на этих уровнях, решается на уровне наиболее близком к гражданам, то есть на уровне МСУ. Значит компетенция муниципальных субъектов определяется по так называемому остаточному принципу, то есть то, что не закреплено за вышестоящими уровнями власти.

- эффективности и экономичности управления;

Требования эффективности и экономичности управления в Хартии тоже упоминаются, они тоже должны учитываться при определении компетенции МО. Насколько это требование эффективности и экономичности управления реализовано в нашем законодательстве это отдельная тема, которую мы еще будем рассматривать, говоря о компетенции МО.

- приближенности власти к населению;

Принцип субсидиарности на местном уровне, как мы видим, тесно связан с принципом приближенности власти к населению, то есть приоритет в решении вопросов должен отдаваться уровню наиболее приближенному к гражданам. Почему? Потому что это отвечает идеи демократической сущности МСУ. Здесь как раз проявляется принцип демократичности.

Но если вы заметили, в перечне статьи 4 Хартии собраны требования и принципы, которые между собой могут вступать в коллизию. Потому что одно дело - приближенность власти к населению и демократичность в решении вопросов на уровне максимально приближенном к гражданам, и совсем другой вопрос - требования экономичности и эффективности, который зачастую может привести к противоположным выводам по сравнению с принципом демократичности и приближенности власти к населению. Можно демократично решать вопрос на уровне, приближенном к гражданам, но совсем неэффективно и неэкономично. Даже тот же вывоз мусора, который традиционно должен был бы решаться на уровне самом близком к гражданам, тем не менее с учетом новых технологий и требований иногда требует объединения усилий, чтобы строить мусороперерабатывающие заводы, что требует передачи решения этого вопроса на уровень более высокий, по крайней мере на второй уровень муниципальной власти.

- полноты и исключительности предоставляемых полномочий

Требование полноты и исключительности предоставляемых полномочий, на это стоит обратить внимание (пункт 4 статьи 4). Для нас это звучит несколько необычно, потому что полнота и исключительность полномочий, очевидно, подразумевает, что та или иная задача, тот или иной вопрос, который будет закрепляться за муниципальными органами, должен закрепляться за ними максимально комплексно, то есть полномочие не должно разрываться в каких-то определенных аспектах, а должно концентрироваться на одном уровне. Если же вопрос будет разорван, распределен между разными уровнями власти, его трудно будет решить комплексно. В нашей практике наверное это наиболее сложный принцип и сложное требование Хартии, которое выполняется весьма противоречиво в нашем законодательстве.

Вопросы местного значение определены в российском законодательстве очень узко и фрагментарно: если даже речь идет о каком-либо вопросе, то он не в полном объеме закрепляется за МСУ, а только в какой-то части, например, содействие в решении какой-нибудь задачи или поддержка каких-то субъектов, в том числе государственных,в решении какой-либо задачи, участие (это значит, что помимо МО в решении этой задачи участвует кто-то еще). Эти все формулы говорят, что полномочие не является полным, а является только частичным, задача решается только частично на уровне МСУ.

Ср.: требование по возможности своевременно и надлежащим образом проводить консультации с коммунами при принятии любых решений и планов, затрагивающих их интересы (специальная функциональная или организационная гарантия?)

Даже если вопросы закрепляются за органами государственной власти, за другими органами публичной власти, если они так или иначе касаются муниципальных субъектов, Хартия требует проводить с этими муниципальными субъектами консультации. На самом деле в нашем законодательстве эта гарантия не вполне последовательно проводится, КС зачастую устраняет проблемы и говорит о том, что мнение все-таки должно учитываться. Но сам законодатель зачастую это требования не устанавливает напрямую. Однако Хартия действует напрямую и нельзя считать, что эти консультации подобным образом можно избежать.

Вопрос о том, считать это функциональной или организационной гарантией, дискуссионен. С одной стороны, это касается решение вопросов компетенции, и в данном случае неважно, к какому уровню власти эта компетенция относится. С другой стороны, форма консультации с органами или ассоциациями или другими муниципальными субъектами является все-таки организационной гарантией. Можно констатировать, что и там, и там об этой гарантии можно говорить.

3.Организационные стандарты

Организационные гарантии связаны с устройством, с тем, как организован соответствующий муниципалитет и его внутренние структуры.

- самостоятельное определение своей внутренней структуры в соответствии с общими законодательными положениями, а также с учетом местных потребностей и задач обеспечения эффективности управления (п.1 ст.6 ЕХ МСУ)

Нужно обратить внимание на то, что пункт 1 статьи 6 Хартии в определенной мере соотносится с нашим конституционным принципом - принципом самостоятельного определения населением структуры органов МСУ (часть 1 ст 131 КРФ). Конституция РФ в закреплении данного принципа выглядит даже более демократичной, чем Хартия. Хартия говорит только о внутренних структурах, да еще и ссылается на закон, а КРФ устанавливает данный принцип без каких-либо отсылок. Конечно впоследствии из КРФ мы можем вывести, что самостоятельность не может быть абсолютной, закон все равно должен установить рамки для этого принципа и использования населением его права установить свою собственную структуру органов МСУ.

Любопытно, что Конституция говорит о структуре органов МСУ достаточно широко, не ограничиваясь чисто внутренними административными структурами, в отличие от Хартии. Хотя при этом указывается, что в рамках установления этих внутренних структур нужно учитывать местные, национальные особенности, потребности и конечно же требования эффективности управления. Требование эффективности управления и в этих организационных стандартах имеет отражение, как в общем-то и универсальный принцип самостоятельности.

Что в Конституции имеется в виду под структурой органов МСУ? Скоро узнаем от КС, если будет по делу будет принято Постановление. Это не так однозначно: либо это только сам перечень органов МСУ и конкретный набор этих органов, либо это еще и их устройство, связь между ними, вопросы подотчетности, подконтрольности, взаимного их влияния друг на друга, порядок их формирования. Гриценко поддерживает этот широкий взгляд по той причине, что иначе сам по себе этот конституционный принцип становится не очень реализуемым и утрачивает свое содержание. Если мы говорим, что это только перечень, то он уже установлен в виде обязательных и факультативных органов и это законодательные рамки, а выбор той или иной модели, как они представлены в том числе в Закон о МСУ предполагает референдум, а на референдум по структуре должны выноситься вопросы и о том, как эти органы будут избираться, как они будут взаимодействовать, какой статус получит глава МО и т.д. Это вопросы, которые касаются не просто набора органов. Поэтому есть основания полагать, что структура органов есть нечто большее, чем просто набор органов. Свести структуру только к внутренней административной структуре не получится, потому что тогда уже не население будет определять эту структуру, а уже тот глава местной администрации, например, который собственно распределяет обязанности местной власти. Здесь позиция КС должна отличаться от позиции, которую КС высказывал по структуре ФОИВ. Тогда КС сказал, что структура ФОИВ это набор органов, но без их системной взаимосвязи. Эту позицию не получится просто перенести на МСУ в силу того, что КРФ иначе формулирует принцип самостоятельного определения населением структуры органов МСУ. Это то, что отличает подход конституционный от подхода Хартии в более демократическую форму. Это допустимо, мы знаем с вами общий принцип: если международные нормы предоставляют меньшие гарантии, то должны действовать конституционные гарантии. Это было подтверждено КС и в Курском деле. Если наш конституционный законодатель предлагает более широкий механизм защиты , то нужно ориентироваться на гарантии конституции.

- самостоятельность в сфере управления персоналом, в т.ч. решения вопросов подбора и расстановки кадров муниципальных служащих, оплаты труда (п.2 ст.6 ЕХ МСУ)

Также самостоятельность в сфере управления персоналом. Речь идет не только о муниципальных служащих, но и о других работниках, которые не имеют статус муниципальных служащих, но являются работниками муниципальных органов. Решение вопросов кадрового подбора, расстановки кадров муниципальных служащих, гарантий их социальной защиты и социального обеспечения.

- гарантии правового статуса избранных представителей (депутатов) местных органов: свободный мандат; материальные и социальные гарантии в связи с осуществлением мандата (ст.7 ЕХ МСУ)

Еще гарантии для избранных представителей. Можем увидеть здесь любопытные вещи, в частности, свободный мандат - что это значит? Как представитель местного сообщества в целом, депутат свободен в выборе способов исполнения своих депутатских обязанностей. В этом смысле он свободен в том, чтобы волю населения воспринимать и реализовывать в рамках представительного органа. Руководствоваться он должен только КРФ и законом. Тем не менее, здесь он не связан какими-то жесткими инструкциями, в том числе от своих избирателей. Но мандат можно отозвать. Как быть с отзывом, если в нашем законодательстве признан свободный мандат (то есть Хартию мы приняли в качестве части правовой системы без каких-либо оговорок)? Несмотря на то что сфера его применив сужается, но тем не менее он сохраняется в нашем законодательстве как институт прямой демократии, в том числе в Законе о МСУ. Разрешимо ли это противоречие? Дело в том, что природа отзыва другая: отзыв как мера ответственности за правонарушение, а не как связанность инструкциями избирателей. Нужно понимать, что отзыв не является элементом императивного мандата. Если мы будем анализировать то, как у нас предлагается отзыв после Конституции 1993 года, так вот он предлагается именно как мера ответственности, конституционно-правовой ответственности. КС это четко обосновывает и указывает как раз на обязательность наличия оснований (правонарушения, деликта) для того, чтобы можно было говорить о применении ответственности. Важно понимать, что в этом случае отзыв не является элементом императивного мандата (как это было, например, в советские времена, когда был отзыв по утрате доверия: не выполнил наказы, не отчитался - отзываешься) . Таким образом, свободный мандат и отзыв вполне могут ужиться.

- свобода адаптации переданных полномочий к местным условиям (п.5 ст.4): свобода выбора организационных форм и способов осуществления указанных полномочий;

Свобода адаптации переданных полномочий к местным условиям (п.5 ст.4): свобода выбора организационных форм и способов осуществления указанных полномочий. Этот стандарт предусмотрен в статье 4, потому что касается вопросов реализации компетенции (решение муниципальных полномочий задач), но тем не менее Гриценко ввела его в организационные стандарты, потому речь идет о выборе организационных форм для решения соответствующих задач. На это важно обратить внимание: насколько свободны органы МСУ в том, чтобы выбрать эти организационные формы для осуществления переданных полномочий.

Обратить внимание на разделение полномочий на переданные и собственные, что является также одним из функциональных стандартов, о которых мы уже говорили. Здесь речь идет не только о том, что местным органам могут передаваться государственные полномочия, но и том, что эти полномочия должны ими как-то реализовываться, решаться. И вот как они должны ими решаться? Насколько самостоятельны органы МСУ в определении способа решения этой задачи?Хартия указывает на то, что они должны иметь такую свободу. Это связно с тем, что структура органов МСУ определяется ими самостоятельно. Значит, никакой уровень государственной власти не может вторгаться в организационную самостоятельность МСУ. Значит, определить, какой именно орган будет реализовывать государственное полномочие, могут решить сами местные органы. Хороший вопрос, насколько это выдерживается у нас в РФ, об этом мы еще поговорим, когда будем рассматривать компетенцию МО в РФ, и в частности, то, как реализуются государственные полномочия. Хотя вы наверное уже знаете, что наши МО не совсем здесь свободны, у органов государственной власти есть прямые возможности влиять в том числе и на организационные структуры на уровне МСУ.

- право на межмуниципальное сотрудничество (ст. 10);

Межмуниципальное сотрудничество - это тоже такое универсальное право, которое сформулировано достаточно широко в статье 10 Хартии. Это сотрудничество может быть реализовано в разных формах- в договорных и в том числе в ассоциативных, когда муниципальные субъекты объединяются между собой в ассоциации, и через эти объединения уже представляют свои интересы либо может даже решают какие-то задачи объединенными усилиями. Такие межмуниципальные объединения возможны не только как внутригосударственные, но и как международные. Они создаются как некоммерческие организации, финансирование осуществляется теми,кто их учредил. Здесь правда будут проблемы с точки зрения соблюдения бюджетных требований, это мы рассмотрим отдельно.

Принципы административного надзора (контроля) за деятельностью муниципалитетов:

- обязательная конституционная или законодательная основа (п.1 ст.8 ЕХ МСУ)

- правовой характер контроля: преследует цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов); надзор за целесообразностью допускается только в связи с реализацией переданных (делегированных) государственных полномочий (п.2 ст.8)

- принцип соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью защищаемых им интересов (п.3 ст.8)

Принципы административного надзора или контроля за деятельностью муниципалитетов. Также организационный принцип. Хартия дает интересный набор принципов. В любом случае меры надзора должны быть определены конституционно, законодательно, и контроль должен в первую очередь иметь правовой характер. Что это значит? Контроль за законностью, то есть цель - обеспечение соблюдения закона. Однако Хартия допускает и контроль за целесообразностью, то есть можно оценить, насколько достигнуты те цели, которые должны быть достигнуты оптимальными способами и т.д. Это возможно только в отношении переданных, делегированных государственных полномочий. Мы еще обратим внимание на то, существует ли в РФ вообще контроль за целесообразностью. Наверное какие-то подступы к этому мы можем найти, так как существует контроль за эффективностью МО. В любом случае универсальный принцип соразмерности имеет ключевое значение в контроле, то есть все меры по надзору и контролю должны ему соответствовать. Что значит принцип соразмерности? Он значит, что степень вторжения должна соответствовать той цели, значимости интересов, которые при этом защищаются.

Обращаем внимание на некоторые проблемы, которые возникают при толковании хартии, в том числе в русском переводе Хартии. В данном случае принцип соразмерности - степень вмешательства. Есть опасение, что контроль и вмешательство рассматриваются практически как синонимы в Европейской Хартии, но это не совсем так. В данном случае имеется в виду вмешательство в более широком смысле, а не как особая форма воздействия на МСУ. То есть есть еще отдельный институт вмешательства, который не связан с контролем, а связан с взятием на себя государственными органами, например, функций и задач МСУ на определенное время. Это то, что охватывается институтом государственного вмешательства в МСУ и государственного принуждения. Таким образом, нам необходимо различать институты контроля и вмешательства.

4. Финансовые стандарты

ст. 9 ЕХ МСУ:

- право на достаточные собственные средства в рамках национальной экономической политики (п.1);

- принцип соответствия финансовых средств муниципалитетов объему возложенных на них полномочий (п.2);

- наличие местных налогов и сборов как собственных средств МО с правом муниципалитетов устанавливать ставки (п.3);

- принцип гибкости и разнообразия финансовых систем, на которых основываются ресурсы МСУ (п.4);

- принцип защиты финансово слабых коммун путем введения процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер (п.5);

- требование согласования с коммунами порядка предоставления перераспределяемых ресурсов (п.6);

- принцип преимущественно не целевого характера предоставляемых муниципалитетам субсидий (п.7);

–       обеспечение в соответствии с законом доступа муниципалитетов к национальному рынку капиталов (п.8)

Финансовые стандарты МСУ представлены комплексно в статье 9. Наверное с реализацией этих стандартов больше всего вопросов возникает в нашей практике, потому что , как видите, гарантии финансовой самостоятельности основаны прежде всего на том, что должны быть достаточные собственные средства у МО. Однако вы понимаете, что от того, как устроена финансовая система, бюджетная система в государстве, зависит многое и в том числе, будут ли у МО достаточные собственные финансовые средства. Особенность нашей единой бюджетной системы в том, что эти гарантии сложно выдержать. Однако будем рассматривать это как некую общую цель цель обеспечения достаточными средствами в рамках национальной экономической политики.

Принцип соответствия финансовых средств объему возложенных полномочий есть наверное наиболее понятный принцип, - финансы следуют за полномочиями. Мы пытаемся этот принцип выдерживать, собственно реформы МСУ долгое время тем и обосновывались, что необходимо привести в соответствие полномочия и финансовые средства для их осуществления.

В частности, это проявляется в наличии местных налогов и сборов, праве муниципалитетов устанавливать ставки. Насколько это у нас выдерживается -вопрос.

Процедура финансового выравнивания для коммун. Насколько эти процедуры работают и какие есть варианты выравнивания, вы изучали на финансовом праве. Может быть обращали внимание на то, как у нас сейчас пытаются ввести еще и горизонтальное выравнивание.

Целевой характер средств, которые передаются МО.

Обеспечение доступа к национальному рынку капиталов - насколько это удается реализовать в РФ , большой вопрос, потому что в РФ очень серьезно ограничена возможность доступа.

5. Процессуальные стандарты

Ст.11 ЕХ МСУ: право муниципалитетов на судебную защиту в целях обеспечения свободы осуществления своих полномочий и соблюдения закрепленных в конституции и  внутреннем законодательстве государства- участника принципов местного самоуправления.

Право на судебную защиту гарантировано также в КРФ, причем представлено как в рамках главы 2 как общее право на судебную защиту каждого, так и право на судебную защиту МСУ уже в рамках главы 8 (статья 133).

Особенности действия ЕХ МСУ в российской правовой системе

- Ч.4 ст.15 Конституции РФ

- ЕХ МСУ – непосредственно действующий международный договор?

- Определение КС РФ от 3.04.2007 №171 по жалобе Гуртуева: ЕХ МСУ – «акт более высокого уровня по отношению к внутреннему законодательству »

- Гибкость положений Хартии

Насколько у государств-участников существуют возможности отступать от стандартов, принципов, гарантий, закрепленных в хартии? И как именно действует Хартия в национальной правовой системе. Это универсальный вопрос о соотношении национального и международного права. Часть 4 статьи 15 КРФ устанавливает общее правило. Однако в этой статье не разрешен вопрос о том непосредственно действуют нормы международного договора или опосредованно. Это зависит от того, самоисполнимый данный договор или нет.

В Хартии есть кое-где отсылки к национальному законодательству, то есть Хартия дает общий принцип, а как он будет реализован , каким образом он будет вплетен в национальную правовую систему, зависит от государства-участника. Сказать, что абсолютно все положения Хартии не требуют такой конкретизации, мы не можем, хотя это не значит, что общие принципы, которые в ней закреплены, могут быть проигнорированы. Международное обязательство в том и состоит, что законодатель в рамках данной канвы должен выбрать тот или иной вариант регулирования, но эти варианты все-таки ограничены. В этом плане интересно высказывание КС по поводу Хартии, которое содержится в определении. Это высказывание о том, что Хартия это акт более высокого уровня по отношению к внутреннему законодательству. Хартия в иерархии стоит выше национального закона. Далеко не во всех правовых системах установлен приоритет МД над нормами национального права. Причем приоритет выражается в обязательности восприятия принципа, а то, как этот принцип будет реализован, зависит от национальной правовой системы и традиций. В этом состоит гибкость положений хартии. Мы наблюдаем, что почти все положения даются с оговорками: "по возможности в Конституции", «по возможности в законодательстве». То есть остаются варианты для регулирования. Например, в отношении применения тех или иных муниципальных институтов, того же референдума - также имеются оговорки: " по возможности референдумом, если это позволяет закон» (такова оговорка в отношении возможности решения территориальных вопросов путем референдума). То есть как будет учтено мнение граждан, зависит от законодателя. Референдум, с точки зрения Хартии, является формой наиболее демократичной и предпочтительной, но не единственной. Все эти формулы говорят о гибком подходе хартии к установлению пределов законодательного регулирования.


Прочитайте также: