Особенности британской конституции

Британское государство, официально именуемое Соеди­ненным Королевством Великобритании и Северной Ирлан­дии, - государство унитарное. В состав этого государства вхо­дят 4 историко-географических района, имеющих некоторые особенности в системе управления, - Англия, Уэльс, Шот­ландия и Северная Ирландия. Особенности управления Шот­ландией выражаются в том, что в составе британского пра­вительства имеется специальный пост министра по делам Шотландии. Ему подчинено Шотландское ведомство, состо­ящее из 4 департаментов и расположенное в г. Эдинбурге. Кроме того, судебные органы в Шотландии построены иначе, чем в Англии, и сохранились некоторые старинные шотланд­ские институты в гражданском и уголовном праве. Управле­ние Уэльсом осуществляет входящий в состав британского правительства министр по делам Уэльса, который руководит расположенным в г. Кардиффе Валлийским ведомством. В 1979 г. в Шотландии и Уэльсе проводился референдум по по­воду законов, предусматривавших учреждение избираемых ме­стным населением Шотландской и Валлийской ассамблей. По его результатам ни первая, ни вторая область автономии не получили: законы не собрали необходимого числа голосов (40% зарегистрированных избирателей). Однако в 1997 г. в ходе референдума 74,25 % жителей Шотландии высказались за создание собственного парламента. Идею собственного пар­ламента одобрило и большинство населения Уэльса.

Северная Ирландия в 1922-1972 гг. формально находилась на положении автономной провинции Соединенного Коро­левства: здесь действовал и автономный парламент, и авто­номный кабинет. Но в 1972 г. британский парламент принял закон о введении в Северной Ирландии «прямого правления»:

вся власть была передана британскому правительству ввиду обострения положения, связанного главным образом с про­тиворечиями между католическим и протестантским населе­нием провинции. В 1973 г. британский парламент одобрил Конституционный акт Северной Ирландии, в соответствии с которым населением была избрана Североирландская ассам­блея. Однако менее чем через год деятельность ассамблеи была приостановлена, затем ее распустили и фактически восстано­вилось «прямое правление». В 1982 г. правительство Велико­британии вновь созвало Североирландскую ассамблею, не пре­доставив ей, правда, никаких реальных полномочий; вся полнота власти осталась у британского министра по делам Се­верной Ирландии. В конце 1985 г., в соответствии с соглаше­нием, заключенным между Великобританией и Ирландской Республикой, были созданы межправительственная англо­ирландская конференция и другие консультативные органы, которые занимаются вопросами Северной Ирландии.

Наконец в 1998 г., после длительных переговоров между правительствами Великобритании, Ирландской республики и североирландскими политическими партиями, было достигну­то и осуществлено соглашение о воссоздании в Северной Ир­ландии ассамблеи и правительства. Вопрос о возможном объ­единении Ирландской республики с Северной Ирландией, т. е. о выходе последней из Соединенного Королевства, будет ре­шаться голосованием самого населения Северной Ирландии.

Хотя Британская колониальная империя рухнула, до сих пор есть ряд территорий, которые, не будучи частью Соеди­ненного Королевства, находятся под властью британских вла­стей. Это, во-первых, принадлежащие Англии с феодальных времен «коронные владения», расположенные недалеко от Великобритании (остров Мэн и острова Нормандского архи­пелага Джерси, Гернси, Олдерин и Сарк), и во-вторых, «за­морские владения» (Гибралтар, остров Святой Елены, Ангилья, Бермудские острова, Британские Виргинские острова, Кай-мановы острова, Монтсеррат, Терке и Кайкос, Фольклендские острова, остров Питкэрн). В каждом из владений местное на­селение избирает (полностью или частично) законодательный орган, имеющий ограниченную компетенцию, но верховная власть принадлежит британскому парламенту и британской короне. Ее осуществляет губернатор, имеющий важные пол­номочия. Население владений не представлено в британском парламенте.

Монарх

Великобритания - конституционная монархия, главой го­сударства является король (королева). Королевский трон в Ве­ликобритании переходит по наследству от отца к старшему сыну, но если у короля нет сыновей, то трон наследует стар­шая дочь короля. Муж царствующей королевы не приобрета­ет титула и полномочий короля - он носит титул принца-консорта. В настоящее время британский трон занимает королева Елизавета II, коронованная в 1952 г.

Формально монарх обладает весьма обширными полно­мочиями, но фактически его личная власть ограничена, и притом не столько законодательными актами, сколько нор­мами прецедентного права и конституционными обычаями. Каждый билль, после того как завершено рассмотрение его в палатах парламента, передается на подпись монарху. Но последний случай отказа биллю в королевской санкции имел место в 1707 г. По существу, с того времени сложился обы­чай, обязывающий монарха подписывать все поступающие к нему билли.

Король (королева) созывает и распускает парламент, назна­чает и освобождает от должности министров и других высших должностных лиц, является главой исполнительной вла­сти, верховным главнокомандующим вооруженными силами, главой англиканской церкви, заключает и ратифицирует меж­дународные договоры, осуществляет право помилования и т. д. Перечислить все полномочия монарха нелегко, в частности потому, что только часть их основывается на нормах статут­ного права, тогда как другая часть считается непроизводной от власти парламента и составляет так называемую королев­скую прерогативу (прерогативными полномочиями являются, например, право объявления войны, право роспуска парла­мента и др.). Король также является главой государства быв­ших британских доминионов - Канады, Австралии и Новой Зеландии.

Однако по своему усмотрению монарх не может осу­ществлять ни статутные, ни прерогативные полномочия. Ныне управление государством осуществляется от имени королевы правительством Ее Величества. В прецедентном праве Вели­кобритании есть норма, согласно которой «король не может быть не прав». Практически это означает, что монарх не не­сет ответственности за акты, изданные от его имени, - от­ветственными считаются министры, скрепившие их своими подписями. Королева осуществляет принадлежащие ей пол­номочия не иначе, как по «совету» (предложению) соответ­ствующих министров. Она не может даже присутствовать на заседаниях кабинета министров, но получает регулярную ин­формацию о принятых им решениях. Королеве оказывает со­действие Тайный Совет, с которым она консультируется. В его состав входят все министры кабинета, некоторые мини­стры вне кабинета, специальные советники.

Это не значит, что королева не играет никакой роли в осу­ществлении государственной власти. Хотя она сама не реша­ет почти никаких государственных дел, она может влиять и действительно влияет на решения, принимаемые должност­ными лицами британского государства.

Парламент

Британский парламент - старейший в Европе (существует с конца XIII в.). Он состоит из двух палат - палаты общин (нижняя) и палаты лордов (верхняя). Палата общин избира­ется населением на 5 лет, но может быть распущена досроч­но. Право избирать депутатов палаты общин имеют британ­ские граждане, достигшие 18 лет и имеющие постоянное место жительства в избирательном округе ко дню «закрытия» спис­ков избирателей. Особенностью британского законодательства о выборах является то, что права голоса, наряду с умалишен­ными и осужденными за тяжкие преступления, лишены пэры (лица, имеющие такой дворянский титул, который дает пра­во заседать в верхней палате британского парламента). Пра­во быть избранным в палату общин предоставляется с 21 года тем, кто обладает правом голоса, исключая, однако, священ­ников англиканской церкви, банкротов и лиц, находящихся на государственной службе.

Для того, чтобы быть зарегистрированным в качестве кан­дидата в депутаты, необходимо внести избирательный залог в сумме 1000 фунтов стерлингов. Залог переходит в собствен­ность государства, если кандидат соберет менее 5 % общего числа поданных по округу голосов.

Выборы в палату общин проводятся по одномандатным округам на основе мажоритарной избирательной системы от­носительного большинства.

Увеличив в 1983 г. состав палаты с 635 до 650 депутатов, правящая консервативная партия получила возможность пе­рекроить ряд избирательных округов в своих интересах. Оп­ределение результатов выборов по системе относительного большинства приносит огромные выгоды двум крупнейшим партиям. Более половины поданных голосов кандидату необ­ходимо набрать лишь тогда, когда по округу баллотируются только два кандидата (английские политики называют такую ситуацию «честным боем»), если же по округу баллотируют­ся три кандидата и более (ситуация «треугольного спора»), из­бранным чаще всего оказывается кандидат, собравший менее половины поданных голосов. Все остальные голоса не засчи­тываются. Все это приводит к тому, что распределение депу­татских мандатов между партиями никогда не соответствует распределению между ними голосов избирателей.

Палата лордов вообще не избирается. Ее членами являют­ся: 1) наследственные пэры, т. е. лица, которые обладают на­следственным дворянским титулом не ниже барона и кото­рые вместе с титулом получают и передают по наследству место в верхней палате британского парламента; 2) пожизнен­ные пэры, т. е. лица, которым дворянский титул барона (ба­ронессы) пожалован без права передачи по наследству; таким правом фактически наделен премьер-министр. Большинство из них - это политические и партийные деятели, либо выс­шие военнослужащие и чиновники, вышедшие в отставку, либо руководители крупных государственных или частных предприятий, выдающиеся ученые, профсоюзные деятели, известные актеры. Звание пэра предоставляется за заслуги в общественной и политической деятельности; 3) 26 «духов­ных лордов» (2 архиепископа и 24 епископа англиканской церк­ви), которые считаются членами верхней палаты до тех пор, пока занимают свои церковные должности; 4) 20 «лордов по апелляциям». Это лорды-юристы, которые назначаются коро­левским актом пожизненно из числа лиц, занимающих или занимавших высокие судейские должности. Они оказывают палате помощь при решении судебных дел и получают осо­бую плату. Численный состав палаты лордов юридически не определен. Монарх вправе жаловать титулы пэров и тем са­мым беспредельно увеличивать состав верхней палаты (в на­стоящее время членами палаты лордов являются свыше 1100 человек).

Заседаниями палаты общин руководит спикер, избираемый депутатами из своей среды. Спикер считается беспартийным и сам не участвует ни в прениях, ни в голосованиях, имею­щих место в палате; только в том случае, когда голоса депута­тов разделяются поровну, он подает решающий голос. В палате лордов председательствует лорд-канцлер - член правитель­ства. Если лорд-канцлер не является пэром, он не входит в состав этой палаты, если же он носит титул пэра, то прини­мает участие и в прениях, и в голосованиях. Роль лорда-канц­лера в руководстве заседаниями верхней палаты очень неве­лика: он не предоставляет лордам слова для выступления, не обладает дисциплинарной властью.

Палата общин образует из своих депутатов комитеты трех основных видов: 1) комитет всей палаты; 2) постоянные ко­митеты; 3) «отобранные» комитеты. В комитет всей палаты нижняя палата британского парламента преобразуется при об­суждении законопроектов исключительной важности и зако­нопроектов, содержащих лишь одну статью. При этом уби­рается булава (знак королевской власти), а спикер покидает заседание, которое ведет специально избранный председатель. Состав большинства постоянных комитетов назначается осо­бым комитетом «по отбору» каждый раз заново для рассмот­рения только одного законопроекта, постоянными являются лишь назначенные спикером председатели этих комитетов. Часть постоянных комитетов абсолютно неспециализирована и обозначается первыми буквами алфавита, три Комитета спе­циализированы по территориальному признаку (два шотланд­ских и один североирландский) и один предназначен для рас­смотрения главным образом неправительственных законопро­ектов. Особой разновидностью постоянных комитетов являются два больших комитета (шотландский и валлийский): в их со­став входят все депутаты, избранные соответственно в Шот­ландии и Уэльсе (а также часть других депутатов), а в компе­тенцию, наряду с рассмотрением законопроектов, - прове­дение общих прений по шотландским и валлийским делам. Среди «отобранных» комитетов наиболее важную роль игра­ют сессионные комитеты, образуемые на время сессии. Все эти комитеты специализированы, но по разным признакам: часть из них контролирует определенные министерства, другая часть (комитет по процедуре, комитет по отбору, комитет по при­вилегиям) ведает вопросами внутренней деятельности пала­ты общин. Палата может образовать и временные «отобран­ные» комитеты специально для расследования какого-нибудь вопроса, но в настоящее время редко прибегает к этому.

Партийный состав постоянных и сессионных комитетов комплектуется по принципу пропорционального представи­тельства фракций; это обеспечивает партии, располагающей абсолютным большинством мест в палате общин, преоблада­ние и во всех ее комитетах. Представители той же партии на­значаются и председателями всех комитетов палаты.

Законопроекты (билли) могут быть внесены в любую па­лату, но на практике все политически важные билли рассмат­риваются вначале нижней палатой и лишь затем верхней. Пра­во законодательной инициативы принадлежит исключительно членам парламента, и тем не менее имеется существенное раз­личие между «правительственными биллями» (члены прави­тельства в Великобритании обязательно являются членами той или другой палаты и в качестве таковых пользуются правом законодательной инициативы) и «биллями частных членов» (неправительственными законопроектами). Правительственные билли могут быть внесены в любой день парламентской сес­сии, и для их обсуждения отводится не менее 4 из 5 рабочих дней в неделю, а для внесения и обсуждения «биллей част­ных членов» отводятся только пятницы, да и они могут быть заняты правительственными делами.

Все правительственные и неправительственные билли про­ходят одни и те же стадии законодательной процедуры - три чтения, стадию рассмотрения в комитетах и стадию доклада комитета палате. В интересах правительства прения на лю­бой стадии могут быть ограничены с помощью одного из трех приемов: 1) закрытия прений в случае внесения соответству­ющей резолюции, поддержанной спикером и одобренной по крайней мере 100 депутатами; 2) «гильотины», т. е. принятия резолюции, заранее устанавливающей время прекращения прений по отдельным разделам билля (при этом раздел ут­верждается тогда, когда значительная часть его и не обсуж­далась); 3) «кенгуру», т.е. принятия резолюции, дающей пра­во спикеру выбрать для обсуждения лишь несколько поправок из общего числа предложенных.

Билль, принятый палатой общин, передается на рассмот­рение палаты лордов. Если билль удостоверен спикером в качестве финансового («денежного»), он должен быть принят верхней палатой в течение 1 месяца - в противном случае билль передается на подпись главе государства без одобрения палаты лордов. Нефинансовый билль передается на подпись монарху без одобрения верхней палаты только в том случае, если палата лордов дважды, в двух последовательных сесси­ях, отклонила этот билль, а палата общин дважды приняла его, причем между вторым чтением билля в нижней палате во время первой сессии и окончательным принятием его этой палатой во второй сессии прошло не менее года. Короче го­воря, палата лордов может задержать принятие нефинансо­вого билля на год.

Фактически доминирующую роль в осуществлении зако­нодательной власти в Великобритании играет правительство: оно вносит примерно 85 % всех биллей, а «частные члены» - только 15 %. Среди законов, принятых парламентом, те, что внесены правительством, составляют 95 %.

К формам парламентского контроля над деятельностью правительства, которые используются в Великобритании, от­носятся в первую очередь вопросы. Как правило, вопросы по­даются заранее, и в начале каждого заседания палаты (исклю­чая заседание в пятницу) отводится час для устных ответов на них. Ответы министров предельно кратки, так что в тече­ние «часа вопросов» дается по 50-70 ответов; парламентарий, не удовлетворенный ответом, может задать дополнительный вопрос. В течение года примерно на 3 тысячи вопросов да­ются устные ответы, в парламентских отчетах содержится еще около 40 тысяч письменных ответов министров.

Обсуждению общей политики правительства посвящаются прения по поводу тронной речи монарха, в которой излага­ются ее основные направления. Они проводятся в начале каждой парламентской сессии. Время от времени проходят также прения по отдельным проблемам правительственной политики, к которым правительство считает необходимым привлечь внимание парламента и общественного мнения.

Любая палата вправе принять решение о расследовании какого-то дела, имеющего общественное значение, и поручить это расследование специально образованному временному «отобранному» комитету. Но современная практика идет по другому пути: такое расследование поручается либо какому-то судье, либо королевской (а то и департаментской) комиссии.

Ежегодно одному из «отобранных» комитетов палаты об­щин представляется доклад парламентского комиссара по де­лам администрации. Комиссар назначается главой государства для расследования жалоб граждан на злоупотребления адми­нистрации. Жалобы, однако, должны быть поданы депутату и им переданы комиссару. Последний включает в свой до­клад лишь небольшую часть жалоб, при расследовании кото­рых он установил злоупотребления.

Специфической особенностью британской парламентской практики является наличие официальной оппозиции. «Лояль­ная оппозиция Ее Величества» - так официально именуют глав­ную оппозиционную партию в парламенте. Лидер оппозиции возглавляет так называемый теневой кабинет, занимающий­ся теми же проблемами, что и правительство, и получает жа­лование от государства. Члены теневого кабинета (теневые министры) выступают на заседаниях парламента от имени оп­позиции в качестве главных ораторов по соответствующим вопросам.

Правительство

Центральная исполнительная власть представлена органом, состоящим из министров, - правительством Ее Величества во главе с премьер-министром. Фактически главную роль в управ­лении государством играют правительство и премьер-министр.

Отдельные вопросы организации и деятельности правитель­ства регулируют следующие основные нормативные акты:

Акты о министрах Короны 1937 г., 1964 г., 1975 г.; Акт о пе­редаче полномочий министров Короны 1946 г.; Акты о дис­квалификации депутатов палаты общин 1957 г. и 1975 г.; Акт о государственных документах 1967 г.; Акт о жалованье ми­нистров 1972 г.

Порядок формирования правительства основывается глав­ным образом на конституционных соглашениях. Новое пра­вительство формируется после каждых парламентских выбо­ров. Королева назначает премьер-министром лидера партии, получившей абсолютное большинство мандатов в палате об­щин. Поскольку каждая партия имеет заранее избранного ли­дера, никого другого на этот пост королева назначить не мо­жет. Если же ни одна из партий не получила абсолютного большинства (что в Великобритании случается довольно ред­ко), королева проводит консультации с лидерами партий и, выслушав их советы и предложения, сама принимает реше­ние. После назначения премьер-министра королева по его предложению назначает остальных членов кабинета и всего правительства.

Если премьер-министр уходит в отставку в период между парламентскими выборами, его преемник назначается коро­левой после того, как партия, располагающая большинством голосов в палате общин, изберет нового официального лиде­ра. Новый премьер-министр, даже если он принадлежит к той же партии, что и его предшественник, формирует новый ка­бинет. Поражение на выборах влечет коллективную отставку правительства. Что касается королевской прерогативы уволь­нения премьер-министра, то с 1783 г. монархи ею не пользо­вались.

Должность премьер-министра возникла как результат кон­ституционного соглашения. До настоящего времени его пол­номочия и фактическая роль определяются неписаным пра­вом, а также зависят от политических обстоятельств.

Согласно обычаю, премьер-министр носит титул первого лорда казначейства, а с 1968 г. занимает должность министра гражданской службы. В исключительных случаях на премьер-министра возлагается непосредственное руководство каким-либо крупным министерством. Например, Гарольд Вильсон возглавлял министерство экономики с 1967 по 1968 г. сов­местно с соответствующим государственным секретарем.

Премьер-министр играет ведущую роль в кабинете и пра­вительстве, осуществляя руководство их деятельностью, а также руководство основными министерствами и центральными ведомствами. Он является главным советником королевы, представляет ей для зачтения в парламенте тронную речь, слу­жащую программой правительства, выполняет представитель­ские функции в международных отношениях. Премьер-ми­нистр устанавливает круг вопросов, подлежащих рассмотрению кабинетом и правительством, определяет их общую полити­ческую стратегию, руководит работой комитетов, дает реко­мендации монарху относительно состава кабинета, решает воп­рос об увольнении министров и об отставке правительства, направляет правотворческую деятельность кабинета. Для современной Великобритании характерно возрастание роли премьер-министра в принятии политических решений и огра­ничение коллегиальных форм деятельности кабинета. Безус­ловно признается, что он вправе вмешиваться в любую область управления. Практика свидетельствует, что премьер-министр играет ведущую роль прежде всего в области внешних сно­шений, экономической политики и в других наиболее важ­ных сферах государственной жизни.

Премьер-министр осуществляет ряд прерогатив монарха от его имени: назначает высших чиновников государства, созы­вает и распускает парламент, объявляет войну и заключает мир. Английское право не содержит специальных требований к кандидату на пост премьер-министра. Лицо, претендующее на эту должность, должно быть совершеннолетним, британ­ским подданным, членом парламента (обычно - членом па­латы общин).

Для обеспечения эффективной деятельности главы прави­тельства используется личный секретариат премьер-министра, который не имеет постоянного состава. Премьер-министр мо­жет создавать в структуре этого органа новые звенья. Секре­тариат премьер-министра включает лиц, являющихся граждан­скими служащими - чиновниками высшего ранга. В его функции входит ведение переписки, поддержание связи с чле­нами кабинета, с отдельными министерствами и ведомства­ми, подготовка информационных и аналитических материа­лов. В личном секретариате премьер-министра существует должность секретаря по связи с общественностью, на которого возлагаются обязанности выступать с публичными заявлени­ями о политике правительства, встречаться с журналистами, проводить пресс-конференции.

В отличие от других стран, внутри правительства Велико­британии формируется и действует кабинет министров с бо­лее узким составом. Таким образом, термины «правительство» и «кабинет» не равнозначны. В правительство входят все ми­нистры, тогда как кабинет - это организационно обособлен­ная часть правительства, играющая особо важную роль.

Кабинет является органом, структуру и компетенцию ко­торого в значительной мере определяют конституционные соглашения. Жесткие правила, касающиеся его состава, функ­ций и процедуры деятельности, отсутствуют. Кабинет вклю­чает министров, возглавляющих самые важные министерства. На его регулярных заседаниях обсуждаются наиболее актуаль­ные вопросы государственной жизни, принимаются решения, которые затем реализуются членами правительства. Посколь­ку существует различие понятий «правительство» и «кабинет», постольку сложилось и деление министров на две группы:

министры - члены кабинета и министры - не члены каби­нета. Число министров законодательно не определено, обыч­но оно колеблется от 75 до 80 человек. Численный состав пра­вительства устанавливается премьер-министром.

В правительстве полного состава можно выделить четыре категории министров: 1) министры, возглавляющие министер­ства, именуемые, как правило, государственными секретарями (некоторые министры сохраняют исторические наименования, как, например, канцлер казначейства, лорд-канцлер); 2) ми­нистры, не являющиеся главами министерств, т.е. министры без портфеля, а также члены правительства, занимающие тра­диционные должности - лорд-хранитель печати, канцлер гер­цогства Ланкастерского; 3) государственные министры, явля­ющиеся фактически заместителями глав министерств или гла­вами крупных функциональных подразделений министерств (в министерствах обороны, окружающей среды и др.); 4) млад­шие министры - парламентские секретари, обеспечивающие связи министров с парламентом. В крупных министерствах имеется обычно несколько парламентских секретарей. В со­став правительства входят также младшие министры казна­чейства.

Что касается состава кабинета, то он определяется лично премьер-министром, и обычно число министров в нем колеб­лется от 16 до 24 человек, считая и самого премьера. В каби­нет обязательно входят лорд-канцлер, канцлер казначейства (министр финансов), государственные секретари внутренних и иностранных дел, обороны, торговли. Премьер-министр группирует вокруг себя нескольких министров, занимающих особое положение в кабинете в силу важности возглавляемых ими ведомств. Таким образом, в каждом кабинете обычно складывается своеобразный «внутренний кабинет», представ­ляющий собой неформальную группу министров, пользую­щихся особым доверием премьер-министра. Они принимают наиболее активное участие в заседаниях кабинета и оказыва­ют влияние на принятие решений. Те министры, которые не входят в состав кабинета, могут присутствовать на его засе­даниях только тогда, когда их специально приглашают для рас­смотрения того или иного вопроса.

Английское статутное право не содержит норм, опреде­ляющих полномочия кабинета. Фактически в настоящее вре­мя в его компетенцию входят общее руководство исполни­тельным аппаратом в соответствии с политикой, предписанной парламентом; координация деятельности министерств и ве­домств; определение основных направлений государственной политики; участие в подготовке законопроектов для рассмот­рения в парламенте, а также принятие актов, относящихся к компетенции самого кабинета. Значительное место в деятель­ности кабинета принадлежит руководству системой централь­ных органов управления. Он определяет основные направле­ния их работы, разрешает спорные вопросы между ними. В деятельности отдельных членов кабинета большая роль отво­дится руководству возглавляемыми ими министерствами. Ми­нистр несет ответственность за политику министерства, вы­ступает в палате общин по вопросам, относящимся к сфере его деятельности, проводит межминистерские переговоры в кабинете.

Работа кабинета организуется аппаратом, в который вхо­дит ряд органов: секретариат, центральная статистическая служба и др. Структура аппарата может меняться в зависи­мости от личного усмотрения премьер-министра, имеющего право создавать в ней новые посты и подразделения. Под об­щим руководством премьер-министра секретариат координи­рует деятельность правительства и кабинета, включая комите­ты. Секретариат составляет доклады для премьер-министра, готовит совместно с ним повестку дня и другие материалы для заседаний кабинета, ведет протоколы заседаний кабине­та и комитетов, рассылает документы и решения кабинета и комитетов министрам, контролирует выполнение министер­ствами решений кабинета. Он имеет право запросить у ми­нистров любые необходимые документы для получения ин­формации по различным вопросам.

Деятельность британского кабинета носит закрытый харак­тер. Акт «О государственных документах» 1967 г. запрещает ознакомление общественности с протоколами кабинета в те­чение тридцати лет. Члены кабинета, являющиеся одновре­менно членами Тайного Совета, приносят присягу, которая включает обещание не разглашать информацию, связанную с деятельностью кабинета.

При кабинете действует ряд постоянных комитетов по ос­новным направлениям государственной политики, но могут создаваться и специальные комитеты в связи с возникнове­нием острой политической ситуации, по экстренным вопро­сам и т.п. Число комитетов определяется премьер-министром. Он же решает вопросы о создании и ликвидации комитетов, их структуре, составе и сфере деятельности. Обычно функ­ционирует около 20 постоянных комитетов и значительно большее число комитетов ad hoc («только для этого случая»). Вспомогательную работу по их обслуживанию осуществляют сотрудники секретариата кабинета. Председателем наиболее значимых комитетов является сам премьер-министр, в дру­гие комитеты он назначает председателей. Важнейшими являются комитеты по вопросам обороны и иностранных дел, экономической стратегии, внутренней политики, законода­тельства. Комитеты занимаются предварительной подготовкой ключевых вопросов государственной политики, обсуждаемых на заседаниях кабинета, они также координируют деятельность различных ведомств при решении задач, затрагивающих сфе­ры их деятельности. В ряде случаев комитеты сами выносят решения от имени кабинета. Такая практика была введена в середине 60-х годов.

Местное самоуправление

В Великобритании исторически сложилось несколько уров­ней местных органов власти: от советов графства до советов приходов и сельских островных советов (например, в Шот­ландии). В течение 30 последних лет в органах местного са­моуправления происходили серьезные структурные изменения; некоторые советы были упразднены, появились новые. Но с конца 70-х годов, с приходом к власти М.Тэтчер, закрепи­лась общая тенденция к постоянному сокращению числа со­ветов и сферы их компетенции.

В зависимости от степени урбанизации населения разли­чают так называемые «метрополитенские» районы (т.е. райо­ны городских агломераций) и «неметрополитенские», или сельские районы со значительно меньшей численностью про­живающего в них городского населения. Естественно, что функциональная структура советов везде разная и определя­ется самими советами исходя из сложившейся ситуации.

По законам о местном управлении 1972 и 1985 гг. Англия, Уэльс, Шотландия и Северная Ирландия, а также британ­ская столица при некоторых общих чертах управляются по-разному.

Так, Англия разделена на 39 графств и 36 городских окру­гов. Графства, в свою очередь, делятся на округа (296). Окру­га в графствах состоят из более чем 10 тысяч сельских приходов. Уэльс поделен на 8 графств, состоящих из 37 округов, низовые территориальные единицы называются общинами. В Шотландии действует закон о местном управлении 1972 г., согласно которому создано 9 регионов, 53 округа, 3 островных территории и 1343 общины. В Северной Ирландии существует 6 графств, разделенных на 26 округов.

Все административные территории (за исключением при­ходов и общин, в которых проживает менее 150 жителей) уп­равляются советами, являющимися юридическими лицами. Приходы и общины без советов управляются собраниями из­бирателей. Советы графств, округов и городских округов из­бираются на 4 года и обновляются первые три года ежегодно на одну треть. Советы приходов и общин избираются на 3 года без ежегодного обновления.

Главой исполнительной власти является председатель со­вета, избираемый советом из своего состава ежегодно и ру­ководящий аппаратом наемных служащих муниципалитета.

К ведению советов графств законы о местном самоуправ­лении относят: полицию, пожарную охрану, землепользование, дороги (за исключением магистральных и мостов), социальные службы, образование и библиотеки, музеи, трудоустройство молодежи, продовольствие и медикаменты, места отдыха и уборку мусора. В компетенцию советов округов и городских округов входят: налогообложение, городское и сельское зем­лепользование, заводы и учреждения, жилищное строитель­ство, местные дороги и стоянки автотранспорта, зрелищные мероприятия и реклама, борьба с шумом и здравоохранение, сбыт отходов и кладбища, социальное обеспечение. К веде­нию приходов и общин относятся: распределение земельных участков, промыслы, туризм, пешеходные дорожки, автобус­ные стоянки, места отдыха.

Несколько отличается от этой схемы управление Лондо­ном. Большой Лондон разделен (за исключением центра - Сити) на 32 района. Они управляются советами, сформиро­ванными по такому же принципу, как и окружные советы. К ведению советов относятся: развитие территории, налоги, жи­лищное строительство, транспорт, образование, здравоохранение, пожарная безопасность, библиотеки, парки. Лондон­ский Сити управляется тремя палатами, в состав которых вхо­дят лорд-мэр, советники, шерифы и другие высокопоставлен­ные должностные лица. Корпорация Сити имеет больше полномочий, чем городские округа Англии.

Центральные министерства и ведомства осуществляют зна­чительный контроль над советами. Прежде всего местные органы власти зависят от центра в финансовом отношении, поскольку поступлений от местных налогов и других доходов не хватает на покрытие расходов. Законы, принятые в конце 80-х - начале 90-х гг., значительно усилили роль центра, и некоторые министры вправе даже принимать на себя испол­нение обязанностей тех советов, которые, по их мнению, не справляются со своей работой.

Функции местного самоуправления регулируются и обес­печиваются законодательством, определяемыми правитель­ством стандартами, правительственными полномочиями по прекращению платежей, правительственным финансовым кон­тролем и ревизиями, постановлениями судов, выступления­ми средств массовой информации, системой доступа обще­ственности к информации, выборами местных органов власти.

В результате реформ М.Тэтчер и политики, которую про­водило правительство Дж.Мейджора, в последние годы в бри­танском обществе отмечалась явная потеря влияния местных демократических институтов, выражавшаяся в том, что целый ряд важнейших вопросов жизнеобеспечения перешел в веде­ние центрального правительства. В частности, органы местной власти потеряли контроль над здравоохранением, вопросами водоиспользования, над некоторыми аспектами деятельности полиции, над определением стандартов при производстве мяса.

Вместе с тем в последнее время местным советам вменено в обязанность решать проблемы, связанные с переработкой отходов, бездомностью, социальной защитой.

Постоянно и неуклонно ограничиваются расходы органов местного самоуправления путем сокращения правительствен­ных грантов, понижения предела местного налога, введения национального нормирования. Серьезно ухудшила финансо­вое положение местных советов национализация налога на предприятия. В результате подобных финансовых мероприя­тий сложилась ситуация, когда 85% средств местных струк­тур направляется сверху, а не собирается на месте, что в свою очередь приводит к вынужденному и непопулярному росту налогов на местном уровне.

В последние годы в Великобритании четко просматрива­ется тенденция к уменьшению числа независимых членов со­ветов. Кандидатам в члены совета становится все труднее быть известными всем избирателям, поэтому оказался возможным переход от преобладания независимых членов совета к пре­обладанию представителей партий. Таким образом, партий­ные группировки в рамках местных советов стали важным фактором в принятии решений. Типичными являются сове­ты, в которых ни одна партия не имеет решающего перевеса голосов.

В своей деятельности советы в принципе стремятся все в большей степени отражать интересы населения. Считается, что демократическая система лучше всего работает, если избира­тели знают, что именно советы делают или -собираются де­лать.

Британский закон дает избирателям право на получение информации о работе советов, а также право присутствовать на заседаниях советов и их комитетов. Если совет намерен обсуждать что-то при закрытых дверях, у него должен быть для этого достаточный повод, соответствующий закону. До­ступность информации о деятельности советов достигается следующим образом: повестки дня их заседаний рассылают­ся газетам, радио- и телевизионным станциям за неделю до заседаний совета и его комитетов; члены советов обязаны встречаться с работниками средств массовой информации, ин­тересующимися тем, что рассматривает совет; журналистам, желающим присутствовать на заседаниях, предоставляются не­обходимые условия; регулярно выпускаются сообщения для прессы, чтобы привлечь внимание работников средств мас­совой информации к важным вопросам, рассмотренным советом, и к принятым решениям; при советах функциониру­ют специальные отделы связи с общественностью для отве­тов на вопросы работников СМИ и общественности, а также для публикации сведений о деятельности советов; публику­ются, как правило, два отчета в год о деятельности совета и о решениях, принятых в предыдущие полгода; перед приня­тием некоторых решений совет консультируется с избирате­лями.

Судебная система

Высшая судебная инстанция в Соединенном Королевстве - Палата лордов. Она принимает к рассмотрению апелляции, главным образом по вопросам права, на постановления по гражданским и уголовным делам, вынесенные апелляционны­ми инстанциями Англии и Уэльса, а также, только по граж­данским делам, - Шотландии. От имени Палаты лордов дела рассматриваются судом Палаты лордов.

Верховный суд Англии и Уэльса, возглавляемый лордом-канц­лером, включает в себя три самостоятельных судебных учреж­дения - Апелляционный суд, Высокий суд и Суд короны.

Апелляционный суд состоит из гражданского и уголовно­го отделений и рассматривает в коллегиях из трех или более судей апелляции на постановления других судов.

Высокий суд имеет три отделения - королевской скамьи, канцлерское и семейное. В него входят лорд-канцлер и дру­гие высшие судебные деятели, а также до 80 рядовых судей. Отделение королевской скамьи занимается, главным образом, рассмотрением по первой инстанции наиболее сложных граж­данских дел и апелляций на приговоры магистратских судов по уголовным делам. На правах составных частей Отделения королевской скамьи самостоятельно функционируют Суд Ад­миралтейства, в котором рассматриваются споры по морским перевозкам, столкновениям кораблей и возмещению связан­ных с этим убытков и т.п., и Коммерческий суд, которому подсудны многие споры торгового характера. Канцлерское отделение рассматривает, чаще всего в качестве суда первой инстанции, гражданские дела, связанные с управлением иму­ществом, доверительной собственностью, деятельностью ком­паний, банкротствами и др. На правах одной из составных частей Канцлерского отделения функционирует Патентный суд. Семейное отделение занято в основном рассмотрением жалоб на решения магистратских судов по всем вопросам се­мейных отношений.

Разбирательство дел по первой инстанции в отделениях Высокого суда проводится судьями единолично, рассмотрение апелляций - обычно в коллегиях из двух или трех судей. В Отделении королевской скамьи при определенных условиях дело может слушаться с участием присяжных.

Суд короны, созданный в 1971 г. взамен ряда прежних судебных учреждений, рассматривает по первой инстанции, обязательно с участием присяжных (в других английских уго­ловных судах присяжных нет), дела о преследуемых по об­винительному акту, т.е. о более серьезных преступлениях, а также апелляции на приговоры и решения магистратских су­дов.

Все названные суды относятся к категории высших. К низ­шим в Англии и Уэльсе относятся суды графств и магистрат­ские суды.

Суды графств (их насчитывается свыше 350) - основные органы гражданского правосудия, в которых по первой ин­станции рассматривается около 90% гражданских дел. Гра­ницы района, в котором действует соответствующий суд, оп­ределяются лордом-канцлером. В каждом таком суде обычно имеется один или два постоянных судьи. Компетенция су­дов графств ограничена по сравнению с Высоким судом раз­мерами исков, различающимися в зависимости от категории иска (например, до 5 тыс.ф.ст. по искам из договоров и де­ликтов).

Магистратские суды рассматривают в суммарном поряд­ке (без присяжных) основную массу уголовных дел (до 98% в год).

Наряду с названными судами общей юрисдикции, в Анг­лии и Уэльсе имеются специализированные суды различной компетенции. Некоторые из них носят название трибуналов, что подчеркивает, как правило, их второстепенное значение по сравнению с судами. В частности, в 1964 г. были учреж­дены промышленные трибуналы, состоящие из трех членов (под председательством профессионального юриста). Они рас­сматривают споры между предпринимателями и работника­ми, в том числе жалобы на неправильное увольнение, на от­каз в выплате пособий по беременности и родам и т.п.

Особое место среди учреждений специальной юрисдикции занимает Суд по рассмотрению жалоб на ограничение сво­боды предпринимательства, учрежденный в 1956 г. Он рас­сматривает соглашения о ценах и условиях поставок товаров и услуг с тем, чтобы не допустить монополизации производ­ства и торговли, а значит и искусственного удержания высо­кого уровня цен.

Все судейские должности в Великобритании замещаются по назначению, а не в результате выборов. В Англии и Уэль­се судьи высших судов назначаются королевой по рекомен­дации лорда-канцлера, судьи низших судов назначаются са­мим лордом-канцлером.

Расследование уголовных дел осуществляется, как прави­ло, полицией, которая в лице начальников участков (главных констеблей) располагает широкими полномочиями отказать­ся от передачи дела в суд, ограничившись вынесением офи­циального «предостережения» подозреваемому. Традиционно по большинству уголовных дел обвинение в английских су­дах поддерживалось либо полицией, либо отдельными граж­данами. Только по наиболее серьезным преступлениям рас­следование проводилось ведомством директора публичных преследований, которое брало на себя и поддержание обви­нения в суде по этим и некоторым другим делам. (Директор публичных преследований назначается генеральным атторнеем и работает под его руководством.) За последнее время в этой области произошли серьезные изменения. Закон о пре­следовании за преступления 1985 г. учредил для Англии и

Уэльса службу государственных («коронных») обвинителей. Основная функция государственных обвинителей - поддер­жание обвинения в судах всех уровней по делам, расследо­ванным полицией, а также, в некоторых случаях, возбужде­ние и участие в расследовании уголовных дел.

Судебная система Шотландии существенно отличается от английской и сохраняет по отношению к ней значительную самостоятельность. В качестве высшей и окончательной ин­станции по уголовным делам выступает расположенный в Эдинбурге Высокий суд юстициариев (юстициарием в средние века на Британских островах называли чиновника, выполняв­шего функции главы исполнительной либо судебной власти в отсутствие короля или по его поручению на территории Ир­ландии или Шотландии). Он состоит из возглавляющего его лорда-генерального судьи Шотландии, лорда-судьи-клерка и лордов-членов Высокого суда юстициариев. Судья вместе с 15 присяжными слушает по первой инстанции дела о наиболее серьезных преступлениях, преследуемых по обвинительному акту. В качестве апелляционной инстанции трое или более членов Высокого суда рассматривают жалобы на приговоры любых шотландских судов, в том числе и на приговоры, вы­несенные судьей этого же суда.

Постановления Высокого суда юстициариев играют весь­ма важную роль в развитии шотландского уголовного права и процесса.

Высшая судебная инстанция по гражданским делам - Сес­сионный суд, заседающий в Эдинбурге. В его состав входят:

лорд-генеральный судья Шотландии - глава суда, называе­мый лордом-президентом Сессионного суда, лорд-судья-клерк (он стоит во главе одного из отделений Сессионного суда) и сессионные лорды, одновременно являющиеся членами Вы­сокого суда юстициариев. Сессионный суд имеет внешнюю и внутреннюю палаты. Судьи внешней палаты рассматрива­ют дела по первой инстанции либо единолично, либо с учас­тием 12 присяжных. В суде внутренней палаты, состоящей из наиболее опытных и квалифицированных судей, в коллегиях из четырех членов рассматриваются жалобы на решения суда внешней палаты. Постановления Сессионного суда, в отли­чие от постановлений Высокого суда юстициариев, могут быть обжалованы в британскую Палату лордов.

Важное звено судебной системы Шотландии - шерифские суды, относящиеся уже к системе низших судов. Шерифы - профессиональные судьи, они делятся на две категории - главных шерифов (каждый возглавляет одно из шерифств, на которые поделена вся территория Шотландии) и просто ше­рифов, иногда называемых шерифами-заместителями. В сфе­ре уголовной юстиции и главный шериф, и шериф вправе рас­сматривать с участием 15 присяжных дела о преступлениях, преследуемых по обвинительному акту, либо же единолично - дела о преступлениях, преследуемых в порядке суммарной юрисдикции. По гражданским делам главный шериф рассмат­ривает в основном жалобы на решения, вынесенные шери­фами. В свою очередь, шерифы рассматривают по первой ин­станции основную массу гражданских дел: их компетенция не ограничена какой-либо суммой иска.

Низшей инстанцией по уголовным делам в Шотландии яв­ляются окружные суды, в которых либо единолично платные магистраты, либо два или более мировых судей рассматривают дела о малозначительных правонарушениях. Платные магистраты и мировые судьи вправе разбирать также некоторые категории гражданских споров, чаще всего семейного характера.

Судьи шотландских судов назначаются на свои должности или британским монархом по рекомендации государственно­го секретаря по делам Шотландии, или, если речь идет о ми­ровых судьях, самим государственным секретарем.

Судебная система Северной Ирландии во многом копи­рует английскую. Верховный суд Северной Ирландии вклю­чает в себя Высокий суд (с отделениями королевской скамьи, канцлерским и семейным). Апелляционный суд и Суд короны. Все они наделены функциями, аналогичными функциям соответствующих английских судебных инстанций. Граждан­ские дела, кроме наиболее важных, рассматривают суды графств, малозначительные уголовные дела и некоторые мел­кие гражданские споры - магистратские суды. Организация деятельности и процедура разбирательства дел в судах графств и магистратских судах несколько отличаются от принятых в английских судах.


Прочитайте также: