Основной закон (конституция) ФРГ

На содержании Основного закона ФРГ отразилось жела­ние его составителей избежать ошибок, которые, по их мне­нию, были допущены Веймарской конституцией 1919 г. и спо­собствовали приходу к власти национал-социалистов. Помимо введения возможности запрещения партий, признанных не­конституционными, Основной закон отказался от всенародных выборов президента и существенно ограничил его полномо­чия, отказался от проведения референдумов на федеральном уровне (сохранив их на уровне отдельных земель), ввел меха­низм «конструктивного вотума недоверия», призванного не допускать затяжного правительственного кризиса.

В 1968 г., в условиях «холодной войны», в Основной за­кон был включен ряд статей так называемого чрезвычайного законодательства (о состоянии напряженности, состоянии обо­роны и др.) на случай возникновения угрозы существованию или демократическому строю Федерации или одной из ее зе­мель.

Согласно Основному закону, система органов государствен­ной власти ФРГ базируется на принципе разделения вла­стей.

Высшие органы законодательной власти

Высшая законодательная власть в ФРГ принадлежит двух­палатному парламенту: нижняя палата - бундестаг и верх­няя палата - бундесрат имеют разный статус в отношении как порядка их формирования, так и объема полномочий. Законодательная инициатива принадлежит членам обеих па­лат и Федеральному правительству. Ведущую роль в зако­нодательном процессе играет бундестаг. Правительство вно­сит законопроекты в бундесрат, который должен передать свое мнение в бундестаг не позже, чем через шесть недель. В особо срочных случаях правительство может по истечении трех недель передать законопроект непосредственно в бун­дестаг.

Бундестаг избирается на 4 года путем всеобщих прямых выборов при тайном голосовании. В выборах участвуют граж­дане, достигшие 18-ти лет. Половина депутатов избирается в одномандатных округах, охватывающих территорию всей стра­ны, по мажоритарной системе (избранным считается тот, кто получил большинство голосов граждан, участвовавших в го­лосовании). Другая половина депутатов избирается по земель­ным партийным спискам в многомандатных округах. Каждый избиратель отдает, таким образом, два голоса: за индивиду­ального кандидата и за партийный список. Половина мест в бундестаге распределяется между партиями пропорциональ­но числу полученных голосов. Поскольку пропорциональная избирательная система в чистом виде гарантирует представи­тельство даже для мелких партий, это зачастую создает слож­ные проблемы при формировании правительства. В Германии, чтобы избежать практики Веймарской республики, отличав­шейся своей политической неустойчивостью, введен пятипро­центный барьер. Места в бундестаге получают только те партии, которые либо набрали не менее 5 процентов голо­сов, отданных за партийные списки, либо победили не ме­нее, чем в трех одномандатных избирательных округах. В ре­зультате в ФРГ почти исчезли с политической арены мелкие партии. Для образования в бундестаге партийной (или межпартийной) фракции требуется наличие не менее 5 процен­тов депутатов.

Президент бундестага по старой немецкой конституцион­ной традиции избирается из членов самой сильной парламент­ской фракции. Вместе с четырьмя заместителями он образует президиум бундестага. На заседаниях бундестага председатель­ствует один из членов президиума.

Основной закон ФРГ отвергает императивный мандат, при котором партия навязывает своим членам определенное ре­шение по вопросу о голосовании. Согласно Конституции, де­путаты, голосуя, «сообразуются лишь с собственной совестью». Не допускает Основной закон и прямого фракционного при­нуждения. Конечно, депутат, как правило, учитывает мнение своей партии (и, соответственно, фракции). Но даже если он будет исключен из партии или фракции за нарушение партий­ной дисциплины, депутатский мандат за ним сохраняется.

Депутаты бундестага пользуются свободой слова и выска­зываний в парламенте. За высказывания и свое голосование они не подлежат преследованию (исключением является кле­вета), причем это правило действует и тогда, когда они пере­стают быть депутатами, т.е. пожизненно. Закон запрещает без разрешения бундестага начинать уголовное расследование про­тив депутата или арестовывать его. Разрешения не требуется, если депутат взят под стражу в момент совершения правона­рушения или в течение следующего дня. Депутат может быть наказан и за нарушение правопорядка. На практике бундес­таг обычно дает согласие на уголовное расследование, если речь не идет об оскорблениях политического характера. Де­путаты имеют право отказаться от дачи свидетельских пока­заний относительно лиц, сообщивших им какие-либо факты. Все письменные документы, которые они имеют при себе, не подлежат конфискации. Финансовая независимость депутатов обеспечивается жалованием. Проработавшие в составе бунде­стага не менее восьми лет получают право на пенсию по до­стижении пенсионного возраста.

Бундестаг пользуется правом самостоятельно определять свою организационную структуру и способ работы (принимает регламент работы, имеющий характер устава, на 4 года, проверяет правильность выборов в бундестаг). Состоит бун­дестаг, как правило, из 650-670 депутатов, заседает открыто. Решение о проведении закрытого заседания принимается большинством в две трети голосов при подаче заявки не ме­нее, чем от одной десятой части парламента. Для принятия бундестагом решения необходимо присутствие большинства его членов. Как правило, решения принимаются простым большинством, но в случае выборов Федерального канцлера и изменения конституции предусмотрена необходимость либо получения голосов большинства депутатов бундестага, либо даже двух третей голосов.

Для осуществления парламентской деятельности в бунде­стаге создаются многочисленные комитеты, играющие важ­ную роль в процессе подготовки законов и обсуждения зако­нопроектов. Основной закон предписывает в обязательном порядке создание трех комитетов при бундестаге: по петици­ям, по иностранным делам и по делам обороны. Но бундестаг имеет право образовывать и другие комитеты, если считает это необходимым. Так, например, сейчас функционируют 22 комитета. Фракции направляют в комитеты своих пред­ставителей пропорционально набранному их партиями про­центу голосов избирателей.

Бундестаг играет основополагающую роль в области зако­нодательства: он принимает законы и имеет право вносить законопроекты. Кроме того, он избирает Федерального канц­лера, принимает участие в выборах Федерального президента и федеральных судей, участвует в формировании правитель­ства, осуществляет текущий контроль за деятельностью пра­вительства, имеет право на внесение конструктивного вотума недоверия Федеральному канцлеру с целью вынудить его са­мого и его правительство уйти в отставку.

Свои контрольные функции бундестаг осуществляет путем утверждения закона о бюджете, представленном правитель­ством, а также посредством вызова на свои заседания мини­стров. С целью проверки соблюдения и выполнения бюдже­та бундестаг заслушивает отчет министра финансов. Отчет проверяется Федеральной счетной палатой, члены которой пользуются правом судейской независимости.

Бундестаг принимает законы в тех сферах, на которые рас­пространяются (полностью или частично) полномочия Феде­рации. Законы, ведущие к увеличению бюджетных расходов и предусматривающие новые расходы (или допускающие их в будущем), принимаются только с согласия Федерального правительства. Прежде чем быть принятым окончательно, за­кон проходит три чтения и рассматривается в соответствую­щем комитете. Законы, затрагивающие интересы земель, дол­жны быть одобрены бундесратом.

Самороспуск бундестага не допускается. Досрочный рос­пуск может быть осуществлен в связи с внесением Федераль­ным канцлером вопроса о доверии правительству. Если пред­ложение Федерального канцлера не получает абсолютного большинства голосов, то Федеральный президент имеет пра­во по заявлению канцлера распустить бундестаг. Это право утрачивает силу, если бундестаг в крайне сжатые сроки из­бирает другого Федерального канцлера (конструктивный во­тум недоверия).

Бундесрат - верхняя палата германского парламента, пред­ставляющая интересы 16 земель ФРГ. Он не имеет срока из­брания, являясь постоянно действующим федеральным орга­ном. Формируется он из членов правительств федеральных земель, причем министры-президенты (премьер-министры) земель обязательно должны быть членами бундесрата. Каж­дая земля имеет в бундесрате от трех до шести мест, а следо­вательно, и голосов, в зависимости от численности ее насе­ления. Земли с числом жителей менее 2 млн. человек имеют три голоса, более 2 млн. - 4 голоса, более 6 млн. - 5 голо­сов, более 7 млн. - 6 голосов. Всего бундесрат насчитывает 68 членов. Его состав меняется лишь тогда, когда в одной из федеральных земель происходит смена правительства или от­дельных министров. Члены бундесрата имеют императивный мандат: они связаны директивными указаниями своих земель­ных правительств; представители одной земли должны голо­совать одинаково. Поэтому для голосования достаточно присутствия одного члена земельного правительства или уполно­моченного от земли; он располагает всеми голосами, которые имеет соответствующая земля. Решения принимаются абсо­лютным большинством членов бундесрата (35 человек). Чле­ны бундесрата, в отличие от членов бундестага, не имеют пра­ва неприкосновенности.

Президент бундесрата избирается только из министров-пре­зидентов земель сроком на один год в следующей последо­вательности: вначале от самой крупной земли, затем по ни­сходящей до самой маленькой. Полномочия Федерального президента в случае невозможности исполнения им своих функ­ций или досрочного освобождения от должности осуществ­ляются президентом бундесрата. Как и бундестаг, бундесрат образует различные комитеты.

Бундесрат как законодательный орган Федерации обла­дает правом законодательной инициативы, правом высказы­вать свое отношение к законопроектам федерального пра­вительства, одобрять или не одобрять законы, принятие которых требует его согласия (в первую очередь, это зако­ны, затрагивающие интересы земель, а также законы о вне­сении изменений в Основной закон), правом участия в фор­мировании политики Федерации по европейским вопросам, участия в избрании Федерального конституционного суда. Одобрения бундесрата требуют также нормативные и адми­нистративные акты, издаваемые Федеральным правитель­ством, если они прямо или косвенно затрагивают интересы земель. Бундесрат должен одобрить (или отклонить) объяв­ление оборонительной войны.

Для усиления эффективности взаимодействия обеих па­лат парламента в 1968 г. в Основной закон была введена ста­тья об образовании совместного комитета, состоящего на две трети из депутатов бундестага и на одну треть - из членов бундесрата. Депутаты назначаются бундестагом на основе представительства фракций, а бундесратом - на основе представительства земель (по одному представителю от каж­дой земли).

Федеральный президент

Главой государства в Германии является Федеральный пре­зидент. По сравнению с Веймарской Республикой его пол­номочия сознательно ограничены в пользу Федерального пра­вительства и возглавляющего его Федерального канцлера. Федеральный президент выполняет по преимуществу пред­ставительские функции, олицетворяя собой государство (все президенты отказывались от своего партийного членства на время пребывания на этом посту) и в случае необходимости выступая в качестве посредника и третейского судьи в конф­ликтных ситуациях. Реальная роль президента во многом за­висит от его личного авторитета.

Федерального президента избирает Федеральное собрание - орган, формирующийся специально для этой цели из членов бундестага и равного числа представителей земель, избирае­мых ландтагами (земельными парламентами). В Федеральное собрание часто делегируются авторитетные общественные де­ятели, ученые, деятели искусства, не являющиеся членами ландтагов. Избранной считается кандидатура, получившая большинство голосов всех членов Федерального собрания. В случае, если ни первый, ни второй тур выборов не приносят победы одному из баллотирующихся, в третьем туре выборов достаточно набрать большинство голосов членов, участвую­щих в голосовании.

Федеральный президент избирается сроком на 5 лет. Срок его избрания на год превышает полномочия бундестага, из­бираемого на 4 года. Это сделано для того, чтобы избежать трудностей с формированием правительства, если процедура выборов президента затянется. (В Германии правительство избирается бундестагом по предложению президента.)

Правом быть избранным в президенты пользуются граж­дане ФРГ, имеющие право быть избранными в бундестаг и достигшие 40-летнего возраста. Президентом можно быть из­бранным только на два срока.

Федеральный президент не может занимать другую оп­лачиваемую должность, осуществлять коммерческую или профессиональную деятельность, входить в состав руководя­щих органов предприятий, получающих прибыль.

Президент не несет ответственности за свои действия в ка­честве главы государства: почти все его акты должны быть контрассигнованы (подписаны) также Федеральным канцле­ром или соответствующим министром, берущими таким об­разом политическую и юридическую ответственность на себя и правительство. Исключение составляют акты, касающиеся назначения и увольнения Федерального канцлера, роспуска бундестага и просьбы президента к уходящему в отставку Фе­деральному канцлеру продолжать ведение дел до назначения его преемника. Роль президента возрастает, если в бундеста­ге отсутствует партия или коалиция, обладающая большин­ством мест. Тогда он лично предлагает кандидатуру канцле­ра, определяя тем самым политическое развитие страны на несколько лет вперед.

Федеральный президент может потребовать от президента бундестага созыва бундестага, а также его роспуска (в случа­ях, предусмотренных Основным законом). Он представляет Федерацию в соответствии с нормами международного права и заключает от ее имени договоры с иностранными государ­ствами. Ратификация договоров также является прерогативой президента. Велика его роль в процессе избрания канцлера и последующего формирования Федерального правительства. Он имеет право на регулярное получение информации от прави­тельства и непосредственно от Федерального канцлера. Пре­зиденту также принадлежит право назначать и увольнять фе­деральных судей, федеральных чиновников, офицеров и унтер-офицеров (он может, правда, делегировать это право другим должностным лицам). В определенных законом слу­чаях президент пользуется правом помилования.

Законы, принятые бундестагом, согласно конституции, оформляются Федеральным президентом и публикуются «Фе­деральным вестником законов». Если президент считает, что принятый закон нарушает Конституцию, а бундестаг с ним не соглашается, он может обратиться в Федеральный консти­туционный суд.

В свою очередь, бундестаг или бундесрат могут возбудить перед Федеральным конституционным судом обвинение про­тив Федерального президента в умышленном нарушении им Основного закона или другого федерального закона (по ини­циативе не менее одной четвертой части членов бундестага или голосов бундесрата). Решение о предъявлении обвинения требует большинства двух третей членов бундестага или двух третей голосов бундесрата. Если Федеральный конституцион­ный суд согласится с обвинением, он может лишить прези­дента должности (причем суд имеет право временно отстра­нить его от должности уже после предъявления обвинения). Полномочия Федерального президента в этих случаях осуще­ствляются президентом бундесрата.

Федеральное правительство

Высший орган исполнительной власти - Федеральное пра­вительство - состоит из Федерального канцлера и Федераль­ных министров.

Канцлер как глава правительства, согласно Основному закону, имеет особый статус. Он получает власть непосред­ственно от бундестага и избирается по предложению Феде­рального президента без прений. Как правило, президент предлагает кандидатуру представителя партии или правитель­ственной коалиции, победившей на выборах в бундестаг. Кан­дидат должен набрать абсолютное большинство голосов чле­нов бундестага, так называемое «канцлерское большинство». После избрания Федеральный президент назначает его на пост Федерального канцлера. Но в Основном законе предусмот­рен и другой вариант.

За все время существования ФРГ Федеральный канцлер всегда избирался в ходе первого тура выборов. Однако если кандидат, предложенный президентом, не избран в первом туре, то назначается второй тур. В течение 14 дней бундестаг большинством голосов своих членов может выбрать на пост канцлера своего кандидата. Если избрание и на этот раз не состоялось, проводится третий тур. Если избранный в третьем туре собрал голоса большинства членов бундестага, Федераль­ный президент в течение семи дней после выборов должен назначить его канцлером. Если же избранный получил толь­ко большинство голосов присутствующих депутатов, то пре­зидент должен решить в течение семи дней: либо назначить его, либо распустить бундестаг.

Назначение (как и увольнение) Федеральных министров производит Федеральный президент по предложению канц­лера. Бундестаг не имеет по этому вопросу формального права голоса. Канцлер свободен в подборе своей собственной «ко­манды» и поэтому несет персональную ответственность перед бундестагом за политику государства. Федеральное правитель­ство находится у власти весь период легислатуры бундестага, т.е. в течение четырех лет.

Роспуск Федерального правительства возможен в случае ухода в отставку (или смерти) Федерального канцлера; в ре­зультате имевшего успех конструктивного вотума недоверия; в связи с отклонением бундестагом поставленного Федераль­ным канцлером вопроса о доверии и роспуском в этом слу­чае бундестага Федеральным президентом.

Специфической для германской политической жизни про­цедурой является уже упоминавшийся выше конструктивный вотум недоверия. Бундестаг может выразить по собственной инициативе недоверие Федеральному канцлеру, избрав боль­шинством голосов своих членов его преемника и обратившись к Федеральному президенту с просьбой освободить прежнего канцлера от обязанностей. Президент обязан принять эту просьбу и назначить избранного преемника на должность кан­цлера. Между предложением о выражении недоверия и вы­борами должно пройти не более 48 часов.

С момента создания ФРГ конструктивный вотум недове­рия применялся только дважды: в 1972 г. по отношению к канцлеру В.Брандту (тогда он не увенчался успехом - пра­вительство социал-демократа В.Брандта осталось у власти) и в 1982 г. по отношению к канцлеру Г.Шмидту, тоже социал-демократу (на этот раз правительство во главе с канцлером было вынуждено уйти в отставку, и пост канцлера занял хри­стианский демократ Г.Коль).

Конструктивный вотум недоверия нельзя путать с ситуаци­ей, когда сам Федеральный канцлер обращается в бундестаг с запросом о доверии к нему. Если он не получает большинства голосов членов бундестага, то Федеральный президент может по предложению канцлера распустить бундестаг в течение 21 дня. Право роспуска утрачивает свою силу, если бундестаг в течение 48 часов с момента поступления запроса о доверии изберет другого Федерального канцлера.

Федеральное правительство воплощает в жизнь законы, принятые бундестагом, осуществляет политическое и адми­нистративное руководство государством. Федеральный канц­лер определяет основные направления политики, руководит работой правительства, возглавляя кабинет министров и председательствуя на его заседаниях. Федеральные министры организуют работу своих ведомств, сообразуясь с основны­ми направлениями, определенными Федеральным канцле­ром. В случае разногласий между отдельными министрами, а также в случаях, особо предписанных Основным законом, Федеральное правительство принимает решения коллеги­ально.


Прочитайте также: